第二章 行政组织和行政体制

本章学前指导

重点内容介绍

本章主要介绍了行政组织、行政体制这两组概念及相关信息，尤其是对行政组织概念进行了重点描述，介绍了其概念、构成、分类、设置原则等内容。行政体制方面简要地介绍了其含义及类型等内容。行政组织、行政体制的概念比较抽象，死记硬背是很难掌握信息全貌的，因此建议广大考生进行系统性学习。

应试技巧指导

考生备考过程中，可以结合本书对于相关概念等基础知识的介绍，借助网络、讲座、交流等渠道进一步深入了解相关信息点。备考过程中切忌盲目做题、急于求成，要在理解的基础上掌握考点内容。

第一节 行政组织的含义

一 行政组织的概念

行政组织是指为行使国家权力、管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。

行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织泛指一切具有计划、指挥、协调和控制等功能的组织机构，包括政治组织、经济组织、社会团体和宗教团体等部门中的行政事务管理机构。狭义的行政组织仅指国家机构中的执行机构，是行使国家行政职权、履行国家行政职能的法定主体，是各类国家行政机关的统称。行政管理中所研究的是狭义的行政组织。

二 行政组织的构成要素

行政组织由四大要素构成，即物质要素、精神要素、环境要素、目的要素。物质要素指组织需要的钱、设备、房屋等；精神要素指组织成员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分及团体意识等；环境要素指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件；目的要素指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素。

第二节 行政组织的类型

随着社会迅速发展，行政组织也呈现出多样性特征，从不同角度可以对行政组织作不同的分类。

一 按照管辖的地域范围划分

按照管辖的地域范围，可将行政组织划分为中央行政组织和地方行政组织。

中央行政组织的管辖范围涉及全国。在美国指的是联邦政府及其各部；在英国指的是枢密院、内阁和政府各部；在我国指的是国务院及其职能部门。

地方行政组织的管辖范围只涉及一定区域。在美国指的是州、市、教区或镇；在英国指的是郡、区、教区或社区；在我国指的是地方各级人民政府（省、市、县、乡等）及其职能部门。

二 按照权限性质划分

按照权限性质，可将行政组织划分为一般权限机关和专门权限机关。

一般权限机关是指管理全国或一定地方区域内的全面性、综合性行政事务，统一领导各行政部门工作的行政组织。各级地方政府是典型的一般权限机关。

专门权限机关指的是在全国或一定地方区域内管理某一项或几项行政事务的行政组织。各级政府的职能部门就是典型的专门权限机关。

三 按照功能和作用划分

按照功能和作用的不同，可将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、监督机关、咨询机关和派出机关。

领导机关是一级行政组织中枢，对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。

职能机关也称实施机关，是分管专门行政事务的机构，它服从领导机关的意志，在其管辖范围内负责专业行政事务和社会事务。

辅助机关也称幕僚机关或办公机关，是指为了使行政首长或职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性和辅助性工作的机构。辅助机关可分为综合性的（如办公厅、室）或专业性的（如人事、财务部门）、政务性的（如政策研究室）或事务性的（如机关事务管理局）机关等。

监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机构。

咨询机关也称参谋机关，通常是指由具有权威的专家学者或富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案进行论证的行政机关。

派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构。派出机关是独立的行政主体，能够独立承担责任。一般而言，派出机关包括行政公署、区公所和街道办事处等。

四 按照强制性程度划分

按照所拥有的公共权力的强制性程序不同，可将行政组织分为强制性公共组织、半强制性公共组织和非强制性公共组织。

强制性公共组织，主要是指政府部门依靠公共权力，有国家强制力作为保障的公共组织。

半强制性公共组织，这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝此类组织的裁决，这类公共组织典型的如各种形式的仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。

非强制性公共组织，是指没有国家强制力的公共组织，主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、咨询服务机构等。

此外，还可以根据行政组织存在时间的长短，将行政组织划分为常设机关和临时机关；根据管理的客观复杂程度和管理对象，将行政组织划分为综合行政机关和专门行政机关。

第三节 行政组织设置的原则

行政组织是行政体制的组织表现形式，是公共行政管理活动的主体。我国行政组织的建设，一般应遵循以下几个基本原则：

1.职能需要原则：行政组织是实现政府职能的载体，因此必须依据政府职能的需要，建立相应的组织机构，并且适应政府职能变化的需要，进行相应的调整和改革。

2.精干高效原则：精干高效是行政组织科学化的重要标志。精干与高效的关系是相互统一的，行政组织只有做到机构精简、人员精干、办事程序简化，才能实现高效的目标。

3.完整统一原则：行政组织作为国家行使行政权的主体，其组织体系应是一个完整统一的整体。

4.权责一致原则：行政组织是个权责体系，权责一致原则是建设科学合理行政组织的内在要求，是确保公共行政管理活动有效运行的必备条件。

5.依法设置原则：加强行政组织体系法制建设，依法设置行政组织，是依法行政、依法治国的基本要求。

第四节 行政组织体制

一 行政组织体制的含义

行政组织体制是指行政组织内部各个层级、各个部门之间的权力分配关系及运行模式。行政组织体制是行政组织结构的核心所在，建立精良的行政组织体制可以确保整个行政组织结构合理，运营顺畅。完善、合理的行政组织体制对于各主体之间的权责关系分配明确，各尽其责，可以充分有效调动办事人员的主动性、创造性，使其以最饱满的热情完成本职工作。

二 组织结构的类型

根据组织结构中权责关系的不同，习惯上将组织结构划分为直线制、职能制、直线—职能制、事业部制、矩阵制等类型。

（一）直线制结构

直线制组织结构（又称为层次制、分级制、传统式组织结构）是应用最早且最为简单的一种组织结构形式。在直线制结构中，各级组织按照层级的顺序实行由上至下的垂直式领导，下一层级只对上一层级领导汇报，同级间很少沟通，实行多对一的汇报模式，权力逐级分散。

其优点是：权责清晰、职责明确，每个层级的权限范围固定，关系简单、机构精简。

其缺点是：权责高度集中于较高层级的领导手中。同级间协作分工环节流失，不能有效实施团队协作，较难胜任大型、复杂的工作职责。

在古代，这种组织结构是主要的组织结构形式，但随着社会的发展，其已经不能满足复杂、协作性工作对于团队属性的需求，因而逐渐居于次要的地位。

（二）职能制结构

职能制组织结构（又称分职制）是继直线制结构之后形成的又一种组织结构形式。随着组织规模的日益扩大，在简单的直线制结构下，高层管理者已不能很好地完成日趋复杂的管理性事务。于是，在管理者和执行者之间形成了为了完成某些较为复杂的工作任务、执行某些特殊领导功能而组建的专门性机构，或称职能部门。各专门性机构在其业务范围内可以向低级别的其他部门发布命令与指示，这些低级别的部门要同时服从上级主管以及这些专门性机构的指挥。

其优点是：将管理人员从繁琐的事务性工作中解脱出来，提升其专业管理能力，有利于简化工作内容，提高工作效率，适应了社会生产技术复杂、管理分工细化的要求。

其缺点是：下放职权在一定程度上使得权力分散，削弱了管理的集中与统一性；专门性机构能够发布管理命令，管理人员过多，一定程度上影响工作效率。

（三）直线—职能制结构

直线—职能制组织结构（又称混合式组织结构）是将直线制和职能制结构相结合而产生的一种组织结构。在直线制组织结构的基础上，直线—职能制组织结构要求部门间实现专业性职能分工，职能部门的存在只是成为直线指挥领导的参谋，为其制定正确决策提供参考意见和事实依据，失去了对于下级业务部门的指挥权。

其优点是：（1）把直线制组织结构和职能制组织结构的优点结合起来，既能保持统一指挥，又能发挥参谋人员的作用；（2）分工精细，责任清楚，各部门仅对自己应做的工作负责，效率较高；（3）组织稳定性较高，在外部环境变化不大的情况下，易于发挥组织的集团效率。

其缺点是：（1）部门间缺乏信息交流，不利于集思广益地作出决策；（2）直线部门与职能部门（参谋部门）之间目标不易统一，职能部门之间横向联系较差，信息传递路线较长，矛盾较多，上层主管的协调工作量大；（3）难以从组织内部培养熟悉全面情况的管理人才；（4）系统刚性大，适应性差，容易因循守旧，对新情况不易及时作出反应。

（四）事业部制结构

事业部制组织结构（又称分权制组织结构）是适应现代社会组织规模日趋庞大、行动速度不断加快、活动内容日益复杂、基层单位自主经营日益重要的需求，经过不断的探索，形成了今天的事业部制组织结构。事业部制组织结构将最高层管理者的权力按组织实际需求进行分散，按照地域、产品、市场等需求标准将组织划分为若干个相对独立的单位个体。各单位个体根据组织整体发展的需求，独立负责本个体的各项经营活动，权力得到了前所未有的扩大，单位个体能够对最高管理层级全面负责。

其优点是：最高管理部门和管理者可以彻底脱离对具体事务的细节安排，集中精力研究制定组织发展战略；而各单位个体间能够根据环境变化及时调整具体行动措施，处理日常工作，组织工作变得更加灵活。在充分调动了各单位个体成员积极性的同时，节约了大量的时间成本。

其缺点是：权力极度分散，组织的一致性被大大削弱，各单位个体缺乏对组织整体的认同感及整体观念。同时，由于各单位个体都设立了对应自己的职能部门，一定程度上造成了机构重叠、资源浪费。

（五）矩阵制组织结构

矩阵制组织结构（又称规划—目标组织结构）是参照数学理论中矩形方阵原理，在直线—职能制组织结构基础上形成的一种新的组织结构模式，将纵向的职能部门结构与横向的项目管理结构相互交叉、重叠而形成，主要为完成某一时间段内的特殊重大任务而组建。该组织结构中，管理模式较为固定，但具体职能部门及管理结构类别选择会随项目变化而变化，属于一种临时性组织结构模式。

其优点是：加强了职能部门与项目管理部门的配合；将各个领域的专业人员集中在一起，形成知识互补。同时，有效地提升了团队合作的灵活性及应变速度。

其缺点是：由于是多部门协作，在遇到意见分歧时较难协调，容易产生矛盾。同时，基于参与人员专业背景的不同，在完成工作过程中对于各项各方面因素的考量标准会有所不同。

三 行政组织体制的类型

行政组织体制，通常指行政组织各层级之间、各部门之间行政关系的法制化形态。大致可划分为三种类型：

（一）首长制与委员制

1.首长制，亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。

2.委员制，亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。

（二）分级制与分职制

分级制与分职制，是纵横相交、相辅相成的两种体制。

1.分级制，又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上和领域上都是部分的和不完全的。指挥统一是分级制的精神。

2.分职制，又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。分职制的特征是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成，与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。技术分工是分职制的要义。

（三）集权制与分权制

1.集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。

2.分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。