第一章 公共行政概述

本章学前指导

重点内容介绍

本章主要介绍了公共行政的相关概念，理论性较强，重点是能在熟记的基础上灵活应用，切忌死记硬背。

应试技巧指导

考生在学习时应侧重于对概念、特征的理解，将理论切实用于指导实践中去。

第一节 公共行政的含义

一 公共行政的概念

公共行政就是指公共行政组织依法行使权力，对社会公共事务进行有效管理并提供公共服务的活动。

这一概念的含义包括：

首先，公共行政的主体是公共行政组织，此处应作狭义的理解，仅指国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，而不包括立法和司法机构。

其次，公共行政的客体是社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，公共性是其最基本而突出的特征。

最后，作为一种管理活动，公共行政必须依法举行，而且必须是有效的。

二 公共行政的特征

（一）公共行政行为以维护政治统治和社会稳定为目的

无论是公共行政机关对国家事务的管理，还是对社会公共事务的管理，都内含着政治性和社会性相统一的要求，无论是对人、财、物、事等资源的配置方式，还是公共决策的目的与过程，都不仅要追求社会效益的最大化，还要有利于达到维护政治统治和社会稳定的目的。

（二）公共行政活动的开展遵循多项原则

随着政府实现行政目标方式的多样化、裁量空间的自由化以及政府主导公共行政活动范围的扩大化，行政行为需要更多原则来加以规范，以确保公共行政行为的长效性、稳定性以及实效性。现阶段，公共行政活动主要遵循以下四项原则：

第一，法治原则。要求公共行政活动要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。不仅政府的执法要有法律依据，政府的执法行为本身也要符合法律程序。

第二，民主原则。要求行政机关制定和实施公共政策以及进行社会管理的执法行为本身要符合法律程序。民主原则要求行政机关在制定和实施公共政策以及进行社会管理中遵循民主制度，树立民主作风和民主意识。

第三，服务原则。要求现代政府具有“公民至上”的行政理念，把为公民提供优质服务作为第一要旨，把社会公众是否满意作为衡量政府绩效的标准。

第四，绩效原则。要求政府行为讲求社会效益、讲求时间约束、讲求经济效益，以“有限”的资源解决“无限”的问题。

第二节 公共行政的主体

一 公共行政主体的概念

公共行政主体是以国家行政机关为主的公共管理组织，立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。需要注意的是，公共行政主体不等于行政机关，除行政机关外，法律、法规授权的组织也可成为行政主体。例如，经法律、法规、规章授权的社会团体和其他社会组织，如共青团、妇联、红十字会等，也是公共行政的主体。

其中，国家行政机关是指依法成立的公共行政机关，由不同的层级组成，包括中央政府和地方各级政府。政府的不同层级构成不同的公共行政的主体，发挥不同的政府作用。一般而言，中央政府负责全国性公共产品的提供，如国防、外交、货币、银行、全国铁路、国道等全国性的公共事务；地方政府则负责地方性公共产品的提供，如地方铁道公路、地方基础设施、地方医疗与教育等地方性公共事务。我国居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织，负责本居住地区的公共产品的提供，如人民调解、治安保卫和公共卫生等。

二 公共行政主体的职权与职责

公共行政主体的职权与职责是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权、实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政职责的核心是“依法行政”。

三 公共行政主体的特征

一般来说，公共行政主体具有下列三个特征：

1.公共行政主体与其他国家机关、组织的区别主要在于，公共行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。

2.公共行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别主要在于，公共行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。

3.公共行政主体必须具有独立的法律人格，是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。

第三节 公共行政的客体

一 公共行政客体的概念

公共行政的客体即公共行政的对象，是社会公共事务。

二 公共行政客体的内容

公共行政以社会公共事务作为管理的客体，具体内容分为公共问题、公共项目、公共利益、公共物品和资源。

（1）公共问题。公共管理不可能解决所有的社会问题，社会问题只有在属于公共管理机构职责范围内、与公共目的相符合的情况下，才成为公共管理的对象，即公共问题才是社会管理的内容。

（2）公共项目。是指依据行政政策而采取的一系列具体行为及其过程。公共项目是公共管理中最直接的对象。

（3）公共利益。是指为广大公民所能享受的利益。在充分保障公共利益的同时，应当确立公共利益依法界定的基本原则。

（4）公共物品和资源。包括公共设施、公共产品、公共信息资源、人力资源以及自然资源等。

第四节 行政主体的职能

一 行政主体职能的概念

公共行政的职能（又称为行政职能或政府职能），它是政府存在的前提和基础，是一切公共行政活动的依据。

关于政府职能的概念，国内行政学界众说纷纭，但一般性的看法是，政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能就是政府职能。具体而言，也就是政府作为国家公共行政机关，依照法律在国家的政治、经济和其他社会事务的管理中所应履行的职责和应起到的作用。公共行政职能与政府职能在本质上并无区别，同样都要回答公共行政主体应该做什么，怎么去做，发挥什么作用的问题。但在使用公共行政职能概念时，更突出强调政府职能的公共性特征，强调政府在管理社会公共事务方面的作用范围。

二 行政主体职能与国家职能的关系

行政主体的职能是国家职能的一种具体实施形式，是国家本质的外在表现。与国家职能相比，公共行政职能更侧重于揭示政府作用范围和作用方式等有形方面的内容。

行政主体的职能从属于国家职能。本质上讲，统治阶级需要借助国家权力机关来表达并执行国家意志。

三 公共行政职能的特征

（一）公共性

尽管不同国家的政府具有不同的性质和宗旨，但政府都必须承担维护公共利益、管理社会公共事务的职能。这里，公共利益是指特定社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。另外，行政职能的公共性还体现在处理国家与市场的关系、政府与公民的关系上。政府的作用限定在公共领域，在政府作用的领域和范围之外，是只受市场规律支配和法律规范制约的私人领域。

（二）执行性

在现代社会，行政职能行使的依据是国家通过宪法和法律赋予行政主体的行政权力。行政机关行政管理活动的目的是维护统治阶级的统治，使统治阶级的意志渗透到社会生活的各个方面。而行政的主要职能，从总体上说，也就是执行立法机关所表达的国家统治阶级的意志，它实际上是行政权力的具体化和外化，具有明显的执行性质。

（三）多样化

行政职能的内容具有多样性的特征，这主要是由行政活动作用的客体决定的。行政活动涉及一个国家的政治、经济、文化、科技、卫生、司法、公安、外交、民政等一系列社会事务，因此行政职能绝不可能是单一的。行政管理范围的广泛性决定了行政职能的多样化，在国家和社会的不同领域，行政职能也是不同的。

（四）动态性

一方面，国家性质的变化必然会引起行政职能的变化。不同历史类型的国家，其行政职能的范围、侧重点以及方式方法会各有不同。另一方面，行政职能又是根据国家形势和任务的变化而变化的，同一历史类型的国家在不同的历史时期，随着行政环境的变化，国家政治、经济、科学技术的发展，行政职能的范围、内容和重心也必然会发生变化。总之，行政职能是不断变化的，这就是所谓公共行政职能的动态性。

四 公共行政职能的构成

公共行政的实质是通过行使国家权力机关赋予的公共行政权力，实现国家意志，确保和维护有利于统治阶级的政治关系、经济关系和社会关系，为占统治地位的阶级服务，为它赖以产生和发展的经济基础服务。尽管在不同性质的国家中，政府履行职能的阶级性质和根本出发点不同，但从表现上看，任何国家的政府都要承担管理社会生产和社会公共事务，维护社会公共秩序，不断发展社会公益事业的公共性职能。

公共行政职能是一个完整的体系，可以依据不同的标准或从不同的视角加以分类。一是从静态意义上去研究公共行政职能的基本内容，可以将其分为政治职能、经济职能、文化教育职能、社会服务职能；二是从动态意义上研究政府职能的运行过程，可以将其分为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。

（一）公共行政的基本职能

1.政治职能

政治职能直接反映国家阶级统治职能。它是指通过行政机关行使约束性、控制性、防御性、保卫性、镇压性的功能，防御外敌的入侵和渗透，妥善处理统治阶级内部的各种关系，制止和打击不法分子的各种破坏活动，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境，其核心功能是巩固国家政权。在我国，政治职能主要包括民主职能和专政职能两方面：一方面，公共行政机关要不断完善各项民主制度，建立健全民主程序，保障公民民主权利；另一方面，公共行政机关必须承担防范和打击敌对势力和反社会分子，维护安定团结的政治局面，同时防御外敌侵略和颠覆，保卫国家安全的责任。

2.经济职能

经济职能是公共行政的一项重要职能。政府作为上层建筑的重要组成部分，负有推动社会生产力发展、维护经济基础稳定的责任。自国家产生起，政府就以不同方式作用于社会经济生活。一般认为，政府的经济职能主要包括宏观经济调控、区域经济调节、微观经济管制、国有资源管理、规划并组织实施国家的大型经济建设项目等职能。在不同历史时期，政府的这一职能在行政职能体系中的地位不尽相同。

3.文化教育职能

文化教育职能是指通过政府文化管理机构依法对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业进行管理。任何国家的发展和社会的进步，都离不开文化教育的发展。在全球化和知识经济时代，政府文化教育职能发挥得如何，将深刻影响国家和社会未来的发展。我国是一个社会主义国家，只有在不断增加社会物质财富的同时，不断提高人们的科学文化素质，才能充分体现社会主义制度的优越性。

4.社会服务职能

各种历史类型国家的政府，都具有管理社会公共事务的职能。一般而言，社会服务职能包括以下几方面内容：制定各种社会福利的法规、制度，建立一套完整的社会福利和社会保障体系；建立健全合理的社会福利管理体制，加强对社会福利的指导、规划和协调；筹集社会保险基金，从物质上保证社会福利事业；创办各种社会服务事业，解决涉及人民群众的福利问题；大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境保护。这些职能对于保持社会安定、繁荣和发展，实现社会公正有十分重要的意义。

（二）公共行政的运行职能

1.计划职能

它是指拟订公共行政的目标和任务，设计实现目标的方法、步骤和程序。计划在公共行政职能中处于首要地位，直接关系到其他职能的作用和效果。它的目的就是在现有条件下，最有效地利用资源，以完成既定的行政任务。计划职能主要包括确定目标、制定工作程序和工作计划以及制定预算，将行动计划量化。

2.组织职能

组织过程实际上是一个目标分解和任务分派的过程，任何管理目标和任务都要通过一定的组织机构和具体的组织、指挥活动才能完成，因此，组织职能是一项重要的行政职能。它主要包括机构的设置、调整和运用，对组织内部职权的划分和人员的选拔、调配、培养与考核，以及对具体工作的指挥监督。

3.协调职能

它贯穿于行政管理的全过程和各个方面，通过行政协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而引导行政机构之间、人员之间建立相互协调、相互配合的良好关系，是有效利用资源、提高行政效率的重要保证。

4.控制职能

计划在实施过程中不可避免地会出现偏差，为了达到预期的目标，就需要对公共行政的过程进行控制。控制就是指上级部门或行政领导者按照行政计划标准，在计划的具体执行过程中，衡量计划的完成情况，对具体执行机构和人员进行检查、监督和纠偏的功能，以确保计划目标的实现。

五 公共行政职能的转变

所谓公共行政职能的转变，就是指国家行政机关在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、重心和实现方式等作出改变，其本质是行政权力的转移。它既包括行政职能内容的转变，即行政基本职能侧重点的变化，也包括行政职能的实现方式和方法的转变，即行政运行职能中行政管理方式的转变。

（一）公共行政职能转变的必然性

任何一个国家的行政职能都不是一成不变的，它随着行政环境的变化而变化。它是一个系统，是一个动态发展的过程，要随着社会政治、经济、文化以及科技等因素的发展变化，相应地进行调整和改革。

1.政治方面的原因

一旦一个国家的政治环境发生了变化，如国际政治局势的变化，甚至是国内新的领导集体的成立，都可能引起公共行政职能的转变。因为国际政治局势的转变，必然对政府提出新的要求，也就是说政府的职能要作出相应的转变；而新的领导集体的成立，其工作思路、方法等较之以前都可能会有差异，政府所要做的不同了，也就自然要求政府职能发生转变。

2.经济方面的原因

随着社会的进步、经济的发展，也必然对政府提出新的要求，要求政府在职能内容以及实现方式方面作出相应的调整。例如，我国从计划经济向市场经济转轨，要求我国政府管理方式要实现从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变，这就是政府职能方面的巨大变化。

3.文化方面的原因

文化的变化也可能引起公共行政职能的转变。文化会影响人们的世界观、人生观、价值观，那么当文化发生了变化，人们对政府该做什么的看法势必发生变化，因此也就要求政府职能发生变化，政府要承担起社会公众要求政府做的事务。

4.科学技术方面的原因

科学技术的发展，新的技术手段的产生，也可能给行政职能实现的方式和方法带来巨大的转变。例如，信息化技术的推行以及电子政务的兴起，使得行政职能的实现方式发生了翻天覆地的变化。

（二）实现公共行政职能转变的基本要求

公共行政职能的转变是一个复杂的工程，要想完成一次公共行政职能的转变，必须运用现代管理理论和管理手段审慎操作、精心安排、有效推进，以保证整个转变过程的合理、顺利和成功。实现公共行政职能转变要注意以下几点基本要求：

1.公共行政职能的转变要有正确的目标取向

正确的目标取向是公共行政职能转变成功与否的首要前提。公共行政职能转变的过程自始至终要有合理的目标约束。在现阶段，政府职能目标模式的选择要遵循以下原则：一是要符合本国的国情，适应本国经济和社会发展的要求；二是要符合世界性的行政改革潮流，在某些职能设计上应和世界通行的惯例接轨。只有有了这样的目标对整个职能转变的过程进行约束，才能保证职能转变的成功。

2.公共行政职能的转变要立足全局，统筹兼顾

首先，公共行政职能本身作为一个系统，是一个多方面、多层次因素构成的整体。因此，在考虑公共行政职能的转变时，一定要兼顾其内部的整体性。其次，公共行政职能还是整个社会系统的一部分，公共行政职能的转变必须和社会的政治体制、经济体制以及社会体制的改革相统一，兼顾各方面的进程控制，才能收到系统推进的成效。

3.公共行政职能的转变要把握好速度和幅度

公共行政职能转变的基本要求是根据各国在实施过程中的不同特点和具体情况来选择公共行政职能转变的速度和幅度。具体来看，一是社会对公共行政职能转变的要求，这不仅决定着公共行政职能转变的基本原因是否成立，而且表现为社会成员对这种转变的认同程度；二是社会对公共行政职能转变的承受能力，这既包括实行公共行政职能转变所需要的各种成本准备是否已经完备，或者在转变进程中的再投入是否确有保障，同时也包括社会公众对转变的心理准备是否已基本成熟。只有准确把握这些条件，才能相对准确地选择公共行政职能转变的速度和幅度，从而使转变过程尽可能减少社会震荡，降低转变所需成本，顺利实现改革目标。

（三）党的十六大以来行政职能的转变

党的十六大以来，我国的行政体制改革不断深化，取得了显著效果，为经济社会发展注入了新的活力和动力。党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标。其后，我国领导人又提出了“坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观”。全面落实科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展，必然要求在继续转变政府经济管理职能的同时，加快推进政府社会管理职能转变，形成与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理体制。此后，党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。胡锦涛同志在党的十八大报告中对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革也作出了全面部署，他强调：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。党的十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对加快转变政府职能进行了专门的部署，提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，并提出了具体的措施。

具体来说，现阶段我国的政府职能可以概括为四个方面，即经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。

1.经济调节职能

经济调节职能是政府对市场经济进行总量控制和宏观管理，确保国民经济健康稳定发展的职能。政府通过财政政策、货币政策、产业政策、税收政策等来引导市场，保证社会总供给与社会总需求的平衡，而不是干预经济活动，从“划桨者”的角色中跳出来，成为社会经济的“掌舵者”。

2.市场监管职能

在市场经济条件下，政府肩负着促使市场健康有序运行的职能。政府负责建立和完善各项市场规则，维护市场秩序，规范市场运行准则，政府必须利用各种手段规范市场经济秩序，确保市场竞争在公平、平等和公正的条件下进行；政府要鼓励公开交易，公平竞争，反对垄断和一切有碍竞争的消极因素，政府要通过制定法律来规范市场行为；政府还要承担经济纠纷仲裁人的角色，公平解决各种经济纠纷，保护消费者权益，使每个经济当事人都能在公平的秩序和仲裁下开展经济活动。

3.公共服务职能

在市场经济条件下，政府必须提供公共产品，满足社会公共需要。政府有责任促进社会效益大但经济效益不高的经济部门和自然垄断部门的发展，对这些部门的基础设施和公用事业进行直接投资，承担组织或经营公共产品生产的任务，对提供公共产品和服务的私人企业进行严格管理，以保证公共服务的质量。在公共服务方面，政府职能主要包括社会保障职能、科技教育发展职能、公共卫生发展职能和环境保护职能。

（1）社会保障职能。社会保障是确保公民维持稳定生活的社会稳定机制。社会保障包括社会保险、社会福利和社会救济三个方面。社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险等方面，各种社会保险可以解决人们在面临各种社会、家庭、自身问题时，自己无法解决、经济上无法负担的问题。目前，我国的社会保险还在完善中，例如近几年的医疗保险改革以及失业保险改革等。社会福利是政府对社会特殊群体提供的政府福利，如政府对残疾人、孤儿、孤寡老人的照顾以及最低生活保障制度等。另外，政府还要对重大灾难进行救济，搞好防灾救灾工作，完善防灾救灾体系。

（2）科技教育发展职能。当今世界各国之间的竞争归根到底是科技与教育水平的竞争，因此，发展科技和教育已经成为政府的重大使命。

（3）公共卫生发展职能。医疗卫生可以说是具有巨大外部效应的公共物品和服务，私营部门很难充分或完全予以提供。而医疗卫生又关系到人民群众身体健康，因此，各国都把它列为政府公共服务职能的重要内容。

（4）环境保护职能。环境也是一种公共物品，具有公共物品所普遍具有的非排他性，并且投资大、见效慢，私人垄断组织无力承担或不愿承担，所以只能由政府来管理。随着工业化进程的加快，全世界面临着有史以来最严重的环境危机。这使得各国政府不得不加强对环境保护方面的管理，环境保护已经成为当代各国政府社会管理的一项重要内容。目前我国更是面临着环境污染加剧、全球气候变暖、土地沙化、森林和动植物资源减少、淡水供应不足、空气质量恶化等问题。为此，政府在制定经济发展目标和政策的同时，应充分考虑环境问题，采用污染减少型技术，治理各种空气、水质、噪声的污染，推广生态农业，保护生物多样性等。同时还要加强环境保护教育，动员全社会共同搞好环境保护方面的管理。

4.社会管理职能

社会管理职能可分为“两类八种”具体职能。一类是调控性职能，分为指导职能、协调职能、监督职能、保卫职能。所谓指导职能，主要是进行方针政策、发展规划、科学规律的指导。协调职能是指协调行政各部门之间、中央和地方之间的关系，达到综合平衡，协调发展。监督职能是指行政部门内部的监督，这种监督多半是上级对下级的监督，也有综合性监督和专门性监督。保卫职能是指镇压职能之外的、经常性的维护法律和权益的任务。对内要维护社会秩序，保卫法律的尊严；对外要维护国家和民族的利益，保卫国家主权和权益。另一类是管理性职能，分为经济管理职能、科教文卫管理职能、行政事务管理职能和公用福利事业管理职能。经济管理职能，是政府行政部门的主要职能，也是政府立法机关和司法机关的重要职责，因而具有特别重要的地位。科教文卫管理职能是对社会精神生活的管理，包括科学、教育、文化等方面的活动。行政事务管理职能主要由行政办公厅（室）系统行使，完成一般行政事务工作。公用福利事业管理职能，是纯服务性的职能。发展公用事业，改善福利待遇，提供社会服务，是政府行政部门的重要工作。

推进政府社会管理职能转变，首先依赖于政府自身的改革。应在有限政府、有效政府、责任政府、法治政府和服务政府的理念下，改革政府的社会事务管理机构，转变政府的社会管理职能。在这一过程中，应注意吸收社会力量参与，这样不仅有助于获得广泛的社会支持，而且有助于防止因受利益因素影响而导致政府社会管理职能只限于在政府体制内部互相变换，避免出现空转、虚转和假转等问题，真正实现政府社会管理职能的转变。为此，必须积极探索将市场机制引入公共服务领域的途径和方法，允许外资和民间资本进入法律法规未禁止进入的公共服务领域，实现公共服务的市场化；改变过去单纯依靠行政手段的管理方法，实现以法律手段为主，综合运用经济、法律和行政手段管理社会公共事务。同时，应努力促进市场机制、政府机制和社会机制三者的良性互动。通过市场机制的有效运行，为政府机制和社会机制提供丰富的物质基础；通过政府机制的有效运行，为市场机制和社会机制提供良性的制度平台和制度保障；通过社会机制的有效运行，解决“政府不能、市场不为”的政府失灵和市场失灵问题。

（四）当前行政职能转变面临的形势与任务

1.行政职能转变面临的形势

2001年12月11日，中国加入了世界贸易组织（WTO），这意味着国际行政环境发生了深刻变化，我国已经融入经济全球化的发展格局之中，直接面临着激烈的国际竞争和挑战。经济转型要求政府必须“谋事”，即政府要承担一定的经济建设职能；而经济全球化则要求政府必须“谋势”，即政府要从长远的大局出发，创造有利于市场经济健康发展的公平的竞争环境。从经济全球化对政府的要求来看，我国政府职能还存在以下几方面问题：

（1）行政垄断大量存在。主要表现为行业垄断和地区垄断两种形式。行业垄断指行业部门利用自身的行政特权阻止其他经营者进入本行业参与经营活动，如电力垄断、电信垄断、铁路运输垄断等；地区垄断又称地方保护主义，指地方政府利用地方行政权力阻止其他地区的商品进入本地区，以保证本地区该商品的垄断地位。行业垄断和地区垄断的大量存在使本来应该统一的全国市场分割成了条条块块，阻碍了生产要素在全国范围内的自由流动，与经济全球化的要求背道而驰。另外，政府的行业垄断破坏了经济主体间的平等地位，造成分配的不公，严重影响了市场机制作用的发挥和市场经济的健康发展。

（2）政府对经济的宏观调控能力仍然较弱。第一，金融体系不完善、资本市场不健全导致货币政策传导机制不通畅，影响了货币政策的效果。第二，在货币政策作用有限的情况下，财政政策作为我国政府主要的宏观调控手段有长期化的趋势，不利于经济的长期增长。第三，个人收入差距、城乡差距和地区差距扩大的现象十分突出。第四，产业结构的优化升级仍然没有到位，经济增长与环境治理难以协调。

（3）政府对微观领域的干预过多。这也就是所谓的“过度行政”。政府对微观领域干预过多集中表现为政府行政审批项目依然过多、审批范围仍然很广、审批环节还十分复杂和不规范。在社会经济生活中，政府既是社会经济管理者，又是国有资产所有者。作为社会经济的管理者，政府的职责主要是国民经济的宏观调控；而作为国有资产所有者，政府的职责就是要发展国有企业，保证国有资产的保值、增值。这种双重身份使政府既当“裁判员”又当“运动员”，承担了大量本来应由企业来完成的经济建设职能，致使市场的微观秩序难以规范，市场机制难以充分发挥作用。

（4）对国际风险的承受能力较差。比如，我国当前的金融体系十分脆弱，国有银行的不良贷款率远远高于世界前20家大银行的平均不良贷款率，在金融业全面开放下将难以承受外来冲击。面对问题严重的国内金融业，政府的监管却十分薄弱，监管的目标、方式、手段均难以适应金融业开放的要求。

2.行政职能转变面临的任务

我国政府职能与经济全球化要求的不相适应，使政府职能进一步转变成为完善我国社会主义市场经济体制的首要问题。目前，需要做好三个方面的工作：

（1）健全宏观调控体系。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。

深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。

（2）全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。

（3）优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。

统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。