第六节 评价与监督解析

《内部控制规范》第六十条指出：单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。

内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。

一、内部控制的自我评价

行政事业单位内部控制体系随着时间的推移，主客观条件的变化，需要进行调整，重新评估存在的问题，以便优化管理。内部控制的评价与监督是保证内部控制建设得以开展并得以有效实施的重要环节。《内部控制规范》确立了单位内部控制自我评价、内部监督、外部监督的三层次监督机制，以确保《规范》的实施。

（一）评价和监督的概述

行政事业单位内部控制自我评价和监督是指由行政事业单位领导实施的，对单位内部控制的有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。自我评价非常重要，只有通过自我评价才能发现内部控制的高风险点和薄弱环节，并有针对性地修补管控过程的漏洞从而实现内部控制的不断完善。自我评价也是内部控制系统的有机组成部分，与内部控制的建立和实施一样共同构成一个动态的有机循环。

（二）内部控制自我评价

完善的内部控制自我评价包括内部控制自我评价主体、内部控制自我评价内容、内部控制自我评价结果、内部控制自我评价报告四个部分。

1. 内部控制自我评价主体

开展内部控制自我评价，首先要明确评价工作的具体实施主体。内部控制自我评价主体必须具备一定的条件：

第一，具备与评价内部控制系统相适应的专业胜任能力和职业道德素质；

第二，与单位其他职能部门在评价内部控制系统方面应当保持一致，在工作中相互配合相互制约；

第三，能够得到单位领导班子和各级工作人员的支持，有足够的权威性来保证内部控制自我评价顺利开展。

根据这些条件，内部控制自我评价工作通常由内部控制建设领导小组负责，具体业务由内部控制部门或者牵头部门承担。

《内部控制规范》第六十三条指出：单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。

内部控制自我评价实施主体应当根据经批准的评价方案，组成内部控制自我评价工作组，具体实施内部控制自我评价工作，评价工作组应当吸收单位内部相关机构熟悉情况的业务骨干参加。单位也可以委托中介机构实施内部控制自我评价，但为单位提供审计服务的会计师事务所，不得同时为单位提供内部控制自我评价服务。

2. 内部控制自我评价内容

行政单位内部控制自我评价是对内部控制有效性发表意见，内部控制的有效性包括内部控制设计有效性和内部控制执行有效性。

（1）内部控制设计有效性

内部控制设计有效性是指行政事业单位建立和实施内部控制对内部控制目标的实现提供合理保证的程度。因此，行政事业单位内部控制设计有效性就是从对于行政事业单位内部控制目标五个方面来说的，包括合理保证经济活动的合法合规性、资产的安全和使用有效性、财务信息真实完整性、防范舞弊和预防腐败的有效性、提高公共服务的效率和效果。

（2）内部控制执行有效性

内部控制执行的有效性是指在内部控制设计有效的前提下，内部控制是否有效地执行，从而为内部控制目标的实现提供合理保证。评价内部控制执行的有效性要从三方面进行，第一，相关内部控制在评价期内是如何运行的；第二，相关控制是否得到了持续一致的运行；第三，实施内部控制的人员是否具备必要的权限和能力。

3. 内部控制自我评价结果

执行了必要的内部控制自我评价程序，收集了相关证据以后，要对评价过程中获得的资料进行分析，以便得出关于单位内部控制的结论。结论的主要内容是单位内部控制是否存在缺陷，缺陷是否重大，以及应当如何改进。

内部控制缺陷的类别有以下几种。

（1）设计缺陷和运行缺陷

内部控制缺陷一般可以分为设计缺陷和运行缺陷，设计缺陷是指缺少为实现控制目标所必需的控制，或者现存设计不适当，即使正常运行也难以实现控制目标。运行缺陷是指现存设计完好的控制没有按照设计意图运行，或执行者没有获得必要授权或缺乏胜任能力以有效地实施控制，即内部控制不能按照建立阶段的意图运行，或运行中错误很多，或实施内部控制的人员不能正确理解内部控制的内容和目标等而产生的内部控制缺陷。

（2）一般缺陷、重要缺陷与重大缺陷

按照内部控制缺陷影响整体控制目标实现的严重程度，内部控制缺陷分为一般缺陷、重要缺陷、重大缺陷。重大缺陷是指一个或多个一般缺陷的组合，可能严重影响内部控制整体的有效性，进而导致单位无法及时防范或发现严重偏离整体控制目标的情形。重要缺陷是指一个或多个一般缺陷的组合，其严重程度低于重大缺陷，但导致单位无法及时防范或发现整体控制目标的严重程度仍然重大，需引起管理层的关注。除重要缺陷和重大缺陷以外的其他缺陷，则为一般缺陷。

单位将执行程序发现的缺陷进行分析，对重要和重大缺陷提出整改意见，提请单位领导班子组织实施整改工作。

4. 内部控制自我评价报告

行政事业单位内部控制自我评级的结果要以书面报告的形式作为最终体现。

行政事业单位内部控制自我评价报告应当分别就单位层面和业务层面内部控制的有效性发表意见，同时披露对内部控制缺陷的认定和整改意见，内部控制自我评价报告至少应当披露下列内容：

（1）管理层对内部控制报告真实性的声明；

（2）内部控制自我评价的总体情况；

（3）内部控制自我评价的依据；

（4）内部控制自我评价的范围；

（5）内部控制自我评价的程序和方法；

（6）内部控制缺陷及其认定情况；

（7）内部控制缺陷的整改情况及重大缺陷拟采取的整改措施；

（8）内部控制有效性的结论。

单位应当根据年度内部控制自我评价的结果，及时编制内部控制自我评价报告，内部控制自我评价报告报领导班子会议批准后报送至有关部门。

二、对内部控制的内部监督

（一）进行内部监督的主体

1. 内部审计部门

《内部控制规范》第六十一条明确规定：内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。

2. 内部纪检监察部门

负责单位党风廉政建设和行使行政监察权力的职能部门，其主要职能包括监督检查本单位贯彻执行党的路线方针政策和决议，遵守国家法律、法规的情况；监督检查单位领导班子及其成员贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况；督促检查本单位反腐倡廉各项工作的落实情况；提出改进加强本单位党风廉政建设的意见和建议等。

（二）内部监督的内容

1. 单位层面内部控制建立和执行情况

（1）单位经济活动的决策、执行和监督是否实现有效分离；权责是否对等；议事决策机制是否建立；重大经济事项的认定标准是否确定而且一贯地执行。

（2）内部管理制度是否符合国家有关规定尤其是国家明确的标准、范围和程序；内部管理制度是否符合本单位的实际情况。

（3）授权审批的权限范围、审批程序和相关责任是否明确；授权审批手续是否健全；是否存在未经授权审批就办理。

2. 业务层面内部控制建立和执行情况

（三）内部监督的范围和频率

1. 内部监督的范围

根据内部控制的全面性原则要求，内部控制监督检查的范围通常应当涵盖单位经济活动中所有业务和业务的所有环节，还应当包括单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等。

2. 内部监督的频率

（1）行政事业单位应当建立内部控制的定期监督检查制度。

（2）行政事业单位还应当根据单位的具体情况不定期地对内部控制开展各项专项检查、抽查等监督检查工作。

（四）内部监督的方法

内部监督的方法包括个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重新执行法和穿行测试法。

三、对内部控制的外部监督

外部监督是指由单位外部的政府有关部门对单位内部控制建立和实施情况进行监督检查，行政事业单位内部控制的外部监督主要有财政部门和审计部门负责，同时要发挥纪检监察等部门的积极性，建立严密的外部监督网络。

《内部控制规范》第六十四条指出：国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。

（一）财政部门的外部监督

国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门是行政事业单位国有资产和预算管理的主管部门，因此负有监督行政事业单位建立健全内部控制的责任。各级财政部门应当对单位内部控制建立和实施进行监督检查，提出意见和建议，并督促其整改。

（二）审计机关的外部监督

国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审计机关是法定的审计机关，依法对行政事业单位行使审计监督。

（三）纪检监察部门的外部监督

由于内部控制具有预防腐败和舞弊的积极作用，这与纪检监察部门的关注是一致的，有纪检监察部门参与，各单位建立和开展内部控制建设的积极性会较高。