第二节 管理事项解析

一、单位预算管理解析

（一）事业单位预算的概念和内容

《规则》第六条规定：事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。

事业单位预算反映了预算年度内事业单位的资金收支规模、业务活动范围以及事业发展目标和计划的规模与方向，是事业单位财务工作的基本依据。

从预算的内容来看，事业单位预算应当包括事业单位全部收入和全部支出预算。

事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划不仅要符合事业单位改革和发展的要求，而且要符合预算绩效管理的要求。

（二）事业单位预算管理办法

《规则》第七条规定：国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根据国家有关政策和财力可能，结合事业特点、事业发展目标和计划、事业单位收支及资产状况等确定。定额或者定项补助可以为零。

我国事业单位预算管理办法，经历了多次演变。在1997年前实行全额、差额和自收自支三种预算管理办法；1997年施行《事业单位财务规则》后，对事业单位统一实行了核定收支，定额或定项补助，超支不补，结余留用的预算管理办法；目前的《规则》表述为实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。

（三）事业单位预算的编制原则

《规则》第八条规定：事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。

第九条规定：事业单位根据年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门（一级预算单位直接报财政部门，下同）。事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。

第十条规定：事业单位应当严格执行批准的预算。预算执行中，国家对财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。上级下达的事业计划有较大调整，或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位应当报主管部门审核后报财政部门调整预算；财政补助收入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。

修订后的《规则》通过以上几条，体现出新的特点：一是更加强化了预算的严肃性和约束力；二是根据预算管理改革的要求，取消了预算外资金的提法；三是进一步明确财政补助收入和财政专户管理资金预算调整必须经主管部门审核后报财政部门审批，而不能仅由主管部门审批。

另外，为体现单位预算管理的完整性，明确事业单位决算是单位预算管理的重要组成部分。目前，事业单位预算管理中普遍存在重预算、轻决算倾向，决算数据不完整、不真实，与预算不衔接。强调决算管理能够进一步强化决算管理的重要作用，有利于加强决算管理。

二、收入管理解析

（一）事业单位收入的概念

《规则》第十四条规定：收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。其主要有以下几层含义：

（1）事业单位的收入是为开展业务活动及其他活动而取得的；

（2）事业单位的收入是依法取得的；

（3）事业单位的收入是通过多种形式、多种渠道取得的；

（4）事业单位的收入是非偿还性资金。

（二）事业单位收入的分类及解释

1. 财政补助收入：事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。

2. 事业收入：事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。

3. 上级补助收入：事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

4. 附属单位上缴收入：事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。

5. 经营收入：事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。

6. 其他收入：上述规定范围以外的各项收入。

三、支出管理解析

（一）事业单位支出的概念

《规则》第十八条规定：支出是指事业单位开展业务及其他活动发生的资金耗费和损失。

（二）事业单位支出的分类及解释

1. 事业支出：事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的基本支出和项目支出。基本支出是指事业单位为了保障其正常运转、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出。项目支出是指事业单位为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。

2. 经营支出：事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。

3. 对附属单位补助支出：事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。

4. 上缴上级支出：事业单位按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。

5. 其他支出：本条上述规定范围以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等。

（三）关于事业单位经济核算问题

（略）

四、结转与结余管理解析

结转和结余指事业单位年度收入与支出相抵后的余额。但是经营收支结转和结余应当单独反映。同时，划分财政拨款结转和结余、非财政拨款结转结余，并实行分类管理。

非财政拨款结转结余可以按照规定结转下一年度继续使用。除国家另有规定外可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额。

对事业单位事业基金的管理遵循收支平衡的原则，统筹安排，合理使用，支出不得超出基金规模。

五、专用基金管理解析

专用基金是指事业单位按照规定提取或者设置的有专门用途的资金。

专用基金管理应当遵循先提后用、收支平衡、专款专用的原则，支出不得超出基金规模。

专用基金包括以下几种。

（一）修购基金

修购基金按照事业收入和经营收入的一定比例提取，并按照规定在相应的购置和修缮科目中列支（各列50%），以及按照其他规定转入，用于事业单位固定资产维修和购置的资金。事业收入和经营收入较少的事业单位可以不提取修购基金，实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金。

（二）职工福利基金

职工福利基金按照非财政拨款结余的一定比例提取以及按照其他规定提取转入，用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金。

（三）其他基金

其他基金按照其他有关规定提取或者设置的专用资金。

六、资产管理解析

（一）完善资产的分类

为适应国库集中收付制度改革的要求，在流动资产分类中增加了“零余额账户用款额度”科目。

为了全面反映资产总量信息，完整反映事业单位财务状况，在资产分类中增加“在建工程”科目，并明确了在建工程的定义和管理要求。

《规则》对固定资产分类进行了适当调整：一是将原房屋和建筑物修改为房屋及构筑物；二是将原一般设备修改为通用设备；三是将原图书修改为图书、档案；四是将原其他固定资产修改为家具、用具、装具及动植物。

（二）修改了固定资产的定义和固定资产的单位价值标准

根据固定资产分类改革实践和经济社会的发展水平，修改了固定资产的定义，适度调高了固定资产的单位价值标准。考虑到当前经济发展水平和物价状况，《规则》中的固定资产标准比原制度规定的标准有所提高，即通用设备（原一般设备）单位价值标准由原来的500元提高到1000元，专用设备单位价值标准由原来的800元提高到1500元。

（三）规范资产配置、使用和处置管理

加大了事业单位建立健全单位资产管理制度的要求，加强和规范了资产配置、使用和处置管理，分别规定了资产的配置、使用和处置管理要求，以维护资产安全完整，保障事业健康发展。同时，根据非税收入管理改革有关要求，删除了固定资产的变价收入应当转入修购基金的规定。

（四）规范事业单位对外投资

按照从严从紧管理的原则，明确规定事业单位应当严格控制对外投资。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。除国家另有规定外，事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。

七、负债管理解析

《规则》第四十九条、第五十条规定：事业单位应当对不同性质的负债分类管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还。事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。要求重点加强对借入款管理，同时，建立健全财务风险控制机制。

事业单位应当严格控制新增贷款、降低债务规模；建立建设项目规划、银行贷款审批制度和单位债务情况动态监控机制等，不得违规举债。事业单位资金来源主要依靠国家财政补助，支出主要是消耗性支出。确有需要举债的，《规则》规定，必须严格执行相关的审批程序。不得违反规定提供担保。

八、事业单位清算解析

事业单位发生划转、撤销、合并、分立时均应当进行清算，并且事业单位清算应当在主管部门和财政部门的监督指导下，对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。

事业单位清算结束后，经主管部门审核并报财政部门批准，其资产分别按照下列办法处理。

（一）因隶属关系改变，成建制划转的事业单位，全部资产无偿移交，并相应划转经费指标。

（二）转为企业管理的事业单位，全部资产扣除负债后，转作国家资本金。需要进行资产评估的，按照国家有关规定执行。

（三）撤销的事业单位，全部资产由主管部门和财政部门核准处理。

（四）合并的事业单位，全部资产移交接收单位或者新组建单位，合并后多余的资产由主管部门和财政部门核准处理。

（五）分立的事业单位，资产按照有关规定移交分立后的事业单位，并相应划转经费指标。

九、财务报告和财务分析

（一）财务报告

财务报告是反映事业单位一定时期财务状况和事业成果的总结性书面文件。事业单位应当定期向主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。

事业单位报送的年度财务报告包括资产负债表、收入支出表、财政拨款收入支出表、固定资产投资决算报表等主表，有关附表以及财务情况说明书等。

财务情况说明书主要说明事业单位收入及其支出、结转、结余及其分配、资产负债变动、对外投资、资产出租出借、资产处置、固定资产投资、绩效考评的情况，对本期或者下期财务状况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。

（二）财务分析

财务分析的内容包括预算编制与执行、资产使用、收入支出状况等。财务分析的指标包括预算收入和支出完成率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、人均基本支出、资产负债率等。主管部门和事业单位可以根据本单位的业务特点增加财务分析指标。

十、财务监督解析

事业单位财务监督在内容上主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督。

事业单位财务监督在实施形式上应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息。依法接受主管部门和财政、审计部门的监督。

十一、附则解析

（一）扩大的适用范围

事业单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。

接受国家经常性资助的社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，依照本规则执行；其他社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，可以参照本规则执行。

（二）排除的适用范围

参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由国务院财政部门另行规定。下列事业单位或者事业单位特定项目，执行企业财务制度，不执行本规则：

（1）纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位；

（2）事业单位经营的接受外单位要求投资回报的项目；

（3）经主管部门和财政部门批准的具备条件的其他事业单位。