第1章 突发事件概述

我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期、关键期和转型期，同时又处在社会矛盾凸现期和高发期，努力提高预防和应对各类突发事件的能力，是各级党委、政府、领导干部、普通公务员和各行业各部门管理者面临的重大公共管理课题，也是实现“促发展、保稳定”目标的重要条件。发展是政绩，稳定也是政绩，没有稳定，就没有国家的长治久安，经济社会就不能实现又快又好地发展。针对当前在一些领导干部和公务员队伍中存在的思想认识不足、源头预防不够、理论路径不明、管理方法不高，干部作风不实、舆论引导不力、事件处置不当等问题，提高领导干部、国家公务员和各级管理者预防和应对突发事件能力，是当前干部队伍建设和干部培训工作的重要课题之一。

一、突发事件的概念

2006年1月8日我国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，突发事件被定义为：“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。

为了统一人们对于突发事件这一概念的理解和使用，2007年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

当然，也有一些专家对这一概念进行了狭义和广义两方面的解释。狭义的解释为：突发事件是指在一定区域内突然发生的，规模较大且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。广义的解释为：突发事件是指在组织或者个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。

突发事件是一种显性社会不稳定现象，如何界定突发事件，无论是在理论上，还是在实践上，目前尚未形成一个统一而无争议的概念。著名的管理学家西蒙认为，突发事件的实质，是非程序化的决策问题。

二、突发事件的特征

要确定一个事件是否为突发事件，必须看其是否具备三个条件：一是突然发生，难以预料；二是问题重大，事关安危，必须马上处理；三是首次发生，无章可循。三者缺一不可。一般而言，突发事件具有如下基本特征。

1.突发性

突发性是突发事件的首要特征。从哲学上讲，任何事件都有一个由量变到质变的发生发展过程，在这个过程中，内在矛盾是一种逐渐的、不显著的变化，似乎既不影响事件的相对稳定性，也不改变事件的根本性质，因而具有可以认识、可以把握的必然趋势，从这一意义上说，突发事件也是可以预防的。但是，生活本身所包容的并不是一种单一的哲学，突发事件作为一种质的突变，是事件渐进过程的突然中断，是通过一定契机诱发的偶然现象。而这种契机以什么方式出现，在什么时候出现，以及爆发的程度等情况则是不确定的。这就决定了突发事件发生的具体地点、时间、规模、态势和影响深度等等都是难以预料的。

2.复杂性

突发事件的出现一般都出乎人们的正常思维习惯之外，不在生活常理之中，其起因十分复杂，有的是自然性因素，有的是政策性因素，有的是经济性因素，有的是社会性因素，有的是领导者的行为因素，甚至是这几种因素相互交织在一起，很难加以区分。有些突发事件还形成“多米诺骨牌效应”或“裂变反应”，起因仅仅是一个因素，但很快会蔓延，导致很多方面的问题发生，甚至失控，一个看似简单的问题变成了难以驾驭的复杂问题。

3.危害性

不论什么性质和规模的突发事件，都必然会不同程度地给国家造成政治、经济上的破坏，给人民的生命财产安全造成重大损失，甚至对社会正常秩序和核心价值体系带来严重危害和威胁。因为由一种稳定状态变为另一种不稳定状态，必然会改变原有的进程和秩序而带来损失，而由不稳定再到新的稳定，肯定要花费大量的人力、物力、资源，造成很多不必要的付出、浪费和牺牲，其中有些损失是难以弥补的。突发事件造成的损害有直接损害和间接损害。这种损害性不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏上，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面上。

4.紧急性

紧急性是指突发事件所反映的问题极端重要，关系到社会、组织或个人的安危，需紧急采取特别措施及时有效地处理。随着突发事件的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此，对突发事件的反应越快，应对决策越准确，突发事件所造成的损失就会越小。国际著名危机管理理论权威专家罗森塔尔认为，突发事件是对社会系统的基本价值和行为结构产生的严重威胁，并且在时间压力和不确定性很强的情况下必须对其作出紧急性决策的事件。因其事关安危，破坏性强，问题极端严重，在处理时间上具有不可怠慢的紧迫性。突发事件大都事出偶然，发展迅速，在出现之初既已造成了一定的后果，必须及时采取应对措施，迅速控制事态发展，有效缓解事态升级，全力防止损失扩大，因而必须在第一时间迅即作出决定。即使相关信息不充分、资源十分有限的条件下，也要快速果断作出决策，千万不可反应迟钝，贻误战机。

5.群体性

大多数突发事件都为公共管理领域的群体性事件，涉及多人或在较大人群范围内具有较大影响。即便是自然灾害类突发事件，也同样涉及公共利益和群体活动，也同样对社会公共秩序产生相当大的影响。所以，处理突发事件必须考虑到在群众中可能产生的各种影响问题。群体性至少可以从三个方面进行解读：一是事件本身的群体性，即事件发生的原因、过程或结果涉及到多数人的利益，可能有多数人是事件的发起人或有多数人成为事件的受害者；二是事件影响的群体性，即事件本身可能起因于某一个人，最初或许仅仅是来自社会的个案事件，但事件的影响大，引起了广泛的关注，因而也由此产生了群体性；三是事件应对的群体性，即应对事件的人数多，调动的力量大，社会影响坏，从而也使事件具有了群体性意义。

6.不确定性

突发事件不但是其发生地点、时间、形式、规模等不可确定，而且其发展方向、演变速度、波及范围、影响效应、处理结果等也同样不可确定。因为存在这些不确定性，所以应对处理不当极易恶化升级，引起连锁反应。正因为其发展的不确定性，所以才决定了突发事件的实质是非程序化决策问题，其管理属于应急管理范畴，其应对处理办法和程序一般无先例可循。突发事件发生后，常常超出纯粹的经济、政治和文化范畴，变成一种含有多项内容的综合性社会危机。

三、突发事件的科学分类

对突发事件进行科学的分类，不仅可以提高对突发事件的理论认识高度，而且更有助于科学地把握突发事件的属性，制定科学的应急方案，及时有效地做出正确的决策，明确分工责任，提出有针对性的应对措施。因为不同类别的突发事件，在孕灾环境、致灾因子、承灾体和灾害发生发展规律方面都呈现出不同的特点，在处置方法、经验和人力物力等的组织调配和应对机制、体制、法制等方面也都有明显的差异。所以，不论从理论研究的角度，还是从实践应对的角度，都应该明确突发事件的类型，从而在突发事件袭来之时能够做到心中有数，从容应对，举措得当，成效显著。因而，针对不同类型的突发事件，应采取不同的应急处置范式。根据不同的看问题的角度、不同的理论研究目的和不同的判断标准，人们对突发事件的分类也具有很大的不同。我国《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》根据事件发生过程、性质和机理将突发事件共分为四类，现分别介绍如下。

1.自然灾害事件

主要指那些由于自然原因而导致的突发事件，包括水旱灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

2.事故灾难事件

主要指人为原因造成的紧急事件，包括那些与人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

3.公共卫生事件

主要指病菌病毒引起的大面积的疾病流行等事件。包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公共健康和生命安全的事件。

4.社会安全事件

主要指由人们主观意愿产生的、并危及社会安全的突发事件。包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。