第14章 应对突发事件的必备能力(2)
7.对危机评估和统计分析能力
在突发事件结束后，要做好加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各地区、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。
8.对各职能部门的应急协调能力
政府要加强对应急管理工作的领导。地方各级人民政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，特别要抓好市（地）、县（区）两级领导干部责任的落实。各地区、各部门要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的，要依照法律法规追究责任。同时要注重相关机构建设，使得政府在应对突发事件时具备高度的组织能力和协调各部门的能力。
参与突发事件应对的人员和力量来自各个方面，包括解放军、武警官兵、医疗救护、交通、通讯、消防、民政以及媒体、志愿者等等；这就要求政府在突发事件到来时，能及时迅速协调不同职能部门，统筹全局，优化整合各种社会资源，发挥整体优势，保证救援的时效性，将突发事件造成的损失降到最低限度。
9.对社会力量的整合动员能力
要构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
各级政府要培养公众危机治理参与意识，提高社会整体应急能力。应急管理的根本目的是保障公民权益免遭灾难侵害。在应急管理中，公民不是被动的管理对象，而是积极的管理主体。政府必须学会与公众协商一致、共同应对危机的艺术，充分发挥集体的智慧和力量去应对各种危机。面对突发事件，政府要力求取得防灾救援的最后胜利，就必须最广泛的调动一切积极因素，应急防御体系决不仅仅是由政府部门组成的，它更应该是一个全民参与的，平战结合的立体的网络。建立全民参与机制，重视社区和其他民间组织合作共同抗御灾害，是提高社会整体应急能力建设的重要途径。
10.对应急知识的宣传普及能力
大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。
加大应急管理知识宣传普及力度，形成全社会共同参与防范处置突发事件的良好局面。首先，应进行突发事件的警示宣传，使公民树立正确的危机意识；其次，对普通民众开展突发事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力；最后，组织开展突发事件的应对演习，提高整体防控突发事件的能力，逐步形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面；抓好社区、农村、企业、学校、医院等基层和重点部位的预案建设和应急知识普及宣传。
11.对应急信息发布和舆论引导能力
要做好信息发布和舆论引导工作。要高度重视突发公共事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发公共事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息发布工作，充分发挥中央和省级主要新闻媒体的舆论引导作用。新闻单位要严格遵守国家有关法律法规和新闻宣传纪律，不断提高新闻报道水平，自觉维护改革发展稳定的大局。
危机治理的不确定性和情况的复杂性，使危机治理对信息的依赖性非常强，政府信息化能力的高低与危机治理效能的高低关系极为密切。健全的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府快速制定突发事件应对的政策。为此，政府要正确引导媒体的舆论导向，要让公众对危机事件有正确的认识，降低对事态的臆想和猜测，事件一旦发生，政府部门应迅速率先发布事件的过程，以防小道消息满天飞而混淆视听，政府要重视和发挥媒体在突发事件管理中的积极作用，与媒体作深入的沟通、协调与合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入到突发事件中，让公众了解事件真相。要充分利用网络技术，建立各级政府的电子政务网，实现信息交流的无纸化。要加强政府与公众、与新闻媒介之间的沟通，建立制度化的信息公开和发布制度，以增强透明度，提高政府的公信力。
12.对国际组织的交流合作能力
要善于开展国际交流与合作。加强与有关国家、地区及国际组织在应急管理领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用，共同应对各类跨国或世界性突发公共事件。大力宣传我国在应对突发公共事件、加强应急管理方面的政策措施和成功做法，积极参与国际应急救援活动，向国际社会展示我国的良好形象。密切跟踪研究国际应急管理发展的动态和趋势，参与公共安全领域重大国际项目研究与合作，学习、借鉴有关国家在灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，促进我国应急管理工作水平的提高。
三、基层单位应对突发事件的必备能力
中国人民大学行政学系教授毛寿龙认为，从层次上来讲，突发事件的责任机制可以划分为若干个层次，主要是中央一个层次，然后地方一个层次，企业事业单位也是一个层次。层次之间关系是中央统一领导、各级分级管理，以属地管理为主。所以中央主要是负责协调和领导，真正去处理的还是以地方为主，以基层单位为主，事件发生在哪里，哪里的行政机关就需要承担行政责任。
基层单位是突发事件的直接面对者，因此，基层单位要切实加强应急机构、队伍和应急救援体系、应急平台建设，整合各类应急资源，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的基层应急机制；要做好各基层应急预案的培训和演练工作，不断提高各基层领导干部、管理人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能，提高基层预防和处置突发事件的管理自救能力。
提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。地方各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
针对应急工作，基层单位最主要的任务是建设一支反应灵敏、运转高效的应急救援队伍。
1.加强基层综合性应急救援队伍建设
针对我国突发事件频发的局面，要求应急救援队伍要建设到基层单位，不仅包括县级政府，也包括乡镇、街道、企业等基层组织和单位，应急志愿服务要进一步规范，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系，应急救援能力基本满足本区域和重点领域突发事件应对工作需要，为最大限度地减少突发事件及其造成的人员财产损失、维护国家安全和社会稳定提供有力保障。街道、乡镇要充分发挥民兵、预备役人员、保安员、基层警务人员、医务人员等有相关救援专业知识和经验人员的作用，在防范和应对气象灾害、水旱灾害、地震灾害、地质灾害、森林草原火灾、生产安全事故、环境突发事件、群体性事件等方面发挥就近优势，在相关应急指挥机构组织下开展先期处置，组织群众自救互救，参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序，配合专业应急救援队伍做好各项保障，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作。同时发挥信息员作用，发现突发事件苗头及时报告，协助做好预警信息传递、灾情收集上报、灾情评估等工作，参与有关单位组织的隐患排查整改。街道办事处、乡镇政府要加强队伍的建设和管理，严明组织纪律，经常性地开展应急培训，提高队伍的综合素质和应急保障能力。