人民调解与维护社会和谐稳定问题的探索研究

课题主持人：宁夏固原市商务局局长 虎慨桓

课题组成员：固原市司法局副局长 马守虎

固原市司法局法制宣传科科长 张劲华

课题执笔人：张劲华

摘要

人民调解是一项具有中国特色的纠纷解决方式，是维护社会稳定的第一道防线，在化解民间矛盾纠纷、处理人民内部矛盾中具有独特优势，是加强和创新社会管理的重要方面，被国际社会誉为“东方经验”，在构建社会主义和谐社会的进程中发挥着独有的优势和作用。本文以固原市人民调解工作实践为视点，理论联系实际，力图通过运用SWOT进行分析，为人民调解发展提供价值指南，为人民调解工作提供发展思路，以推进人民调解工作的跨越式发展，充分发挥人民调解在维护社会和谐稳定中的基础作用。

关键词：人民调解 社会稳定 探索研究

人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。《宪法》《民事诉讼法》对人民调解的性质和基本原则做了规定，国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》，人民调解工作不断发展。2009年，人民调解组织调解民间纠纷767万多件，调解成功率在96%以上。为进一步推动人民调解工作，完善人民调解制度，我国制定了《人民调解法》，将人民调解工作长期积累的好经验、好做法制定为法律。目前，我国共有人民调解组织82万多个，人民调解员467万多人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。当前，固原市正处在加快发展的关键时期，改革发展稳定的任务十分繁重，各种新情况、新问题将不断出现。有效发挥人民调解的作用，预防和化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定，对于保障和促进经济社会又好又快发展，具有十分重要的现实意义。为此，我们通过对全市人民调解工作进行调研，运用SWOT分析，就进一步发挥人民调解作用进行探讨。

一、固原市人民调解工作的现状

固原市是宁夏回族自治区五个地级市之一，位于宁夏南部六盘山区，地处西安、兰州、银川三个省会城市构成的三角地带中心。市辖四县一区，即：西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县和原州区，面积1.13万平方公里，人口152万，其中回族人口69.9万，占总人口的45.8%，是全国主要的回族聚居区之一。目前，全市共有人民调解委员会987个，其中村委会建制883个，居委会建制62个，街道建制4个，企事业单位调委会1个，交通事故调委会1个，劳动争议调委会1个，其他调委会2个（见图1）。

人民调解工作作为城乡一体公共服务的重要组成部分，受到了市委、市政府的高度重视。近年来，市委、市政府进一步加强了人民调解工作，充分发挥人民调解作为维护稳定“第一道防线”的重要作用，全市司法行政系统加强了对人民调解工作的管理指导，充分发挥人民调解的传统优势。现全市3777名人民调解员肩负使命，认真工作，把大量的社会矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，避免了矛盾的升级、激化，缓解了法院和行政部门的案件压力，较好地发挥了人民调解的调解、宣传、预防三大职能作用，成功调处了大量的社会矛盾纠纷，为维护全市社会稳定，促进社会和谐，推动经济发展作出了积极贡献。据统计，从2009年～2011年前三季，全市共调解矛盾纠纷15072件，其中人民调解6348件，司法调解4754件，行政调解3970件（见图2），通过人民调解调处的各类矛盾纠纷占全市矛盾纠纷调处总量的40%以上，人民调解在社会矛盾化解工作中的主导作用进一步凸显。

二、固原市人民调解工作发展的SWOT分析

所谓SWOT分析方法，是将与研究对象密切相关的各种优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）、风险（Threats）进行综合分析，寻求出发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素的办法。

（一）S——优势分析

一是人民调解具有群众性、民间性、自治性。基层人民调解委员会都是基层人民群众直接行使选举权利的结果，最能了解和代表人民群众的呼声和意愿，是生活在群众之间最具广泛性、实践性的代表。人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的根本原因。尽管人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化，但这一性质始终没有改变，也不能改变。

二是人民调解具有便捷性、灵活性、广泛性。人民调解着重在调解委员会的主持下，就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理。运用人民调解在调解案件的过程中，以其常识化的运作程序，消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理的对话和非对抗的磋商，缓和了当事人之间的对立；以简易的事实认定代替了严格的举证责任。双方当事人只要自愿进行调解，就可以不受调解时间、调解地点、调解次数、调解方式等制约，通过灵活、方便的形式解决纠纷。在充分尊重当事人权利的基础上，采用多种方式帮助当事人达成协议，避免人民调解程序司法化的倾向。同时，人民调解组织机构星罗棋布，只要是有村（社区）的地方就有调解组织，有利于方便广大人民群众。

三是人民调解具有廉价性、自愿性、传统性。《人民调解法》明确规定人民调解工作不收取任何费用，同诉讼相比，还免去了起诉、传唤、取证、出庭等一系列烦琐的程序，避免了当事人对簿公堂的尴尬和对立。而且解决矛盾纠纷的机构和人员就在老百姓的身边，根据纠纷情况在庭院、车间和田间地头都可以进行现场调解，人民调解不仅省了诉讼费，而且还省了交通费，从而降低了解决纠纷的成本，减轻了人民群众和国家财政的负担，具有时间优势、空间优势、省钱优势、方便优势。人民调解处理民间纠纷，要求双方当事人必须自愿，它即包括要求调解的自愿性，也包括处理过程和结果的自愿性，充分体现了当事人之间的内心意愿。这一优势赋予了人民调解的群众公信力，解决了诉讼处理矛盾的被动介入模式和判决结果的被动强制性的不足和问题。人民调解同时契合了中华民族“以和为贵”的传统道德，成为民间乃至官方解决矛盾纠纷的基本准则之一，经过两千多年发展，百姓有纠纷找调解的传统已经形成。

（二）W——劣势分析

一是对人民调解工作认识不到位。近年来，虽然固原市对人民调解做了大量工作，但还存在着各级部门对人民调解工作的重要性认识不足，致使人民调解工作宣传面不大，社会公众参与了解的热情不高，一些部门没有形成共同参与、齐抓共管的局面，有的单位特别是一些行业组织和企业对建立人民调解组织支持和重视不足，一定程度阻碍了人民调解工作的进一步推进，造成管理指导者与受众人员的双重被动，使一些复杂矛盾纠纷未得到及时有效化解。

二是基层调解组织建设不完善。目前，城市社区、企业事业单位、专业性、行业性等新型调解组织建设还比较薄弱，存在着“断层”和“空当”现象，如我市企业和行业的调解组织覆盖率低，调解组织建设任务相当艰巨；乡镇调解组织有的比较松散，力量单薄，除少数乡镇有返聘人员外，均是兼职，加之人员文化程度较低，致使工作容易顾此失彼，调解能力较差（见图3）；还有部分村级调解组织有名无实，遇到矛盾能推则推，能拖则拖；调解组织“五有四落实”（有牌子、有专门的办公场所、有调解记录文书、有调解档案、有调解委员会印章，组织落实、制度落实、工作落实、经费落实）达标率低。

三是基层调解队伍不合理。在全市3777名人民调解员中，高中及以下2040人，占54%，总体学历偏低，业务素质参差不齐（见图3）。不少基层调解员还停留在传统的低层次水平，法律知识贫乏，政策水平较低，以致调解效果事与愿违者不乏其数，尤其是许多基层调解人员是兼职，遇到纠纷不能集中精力去调解，全市村级调委会主要还是依托乡镇司法所开展工作，为此要努力、及时解决调解员不足的现状。少数基层调解人员工作积极性不高，缺乏主动性。结果是调解质量不高，调解程序不规范，协议内容不合法，导致调解协议不能顺利履行，甚至出现反悔现象。

四是调解工作难度增加不确定性。目前，人民调解的范围已由传统的婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿等民间常见性矛盾纠纷发展到土地承包、村务管理、征地拆迁、安置补偿、集资纠纷、拖欠工资、环境污染等诸多方面以资源权属、环境生态、不同经济主体的利益、工程建设中群众利益维护等经济内容为主的新型矛盾纠纷。特别加之固原属民族聚居区，宗教活动场所多，宗教派别多，信教群众多，宗教活动多，外来宗教渗透形势严峻，教派内部矛盾纠纷时有发生，极易引发群体事件，给人民调解工作带来了新的困难，增加了调解工作的难度和不确定性，提出了需要深入研究的问题，赋予了人民调解工作新的历史使命，为人民调解工作的改革、发展开辟了新的空间，同时也对人民调解工作提出了更高更新的要求，更须引起重视和采取切实措施来做好人民调解工作。

五是人民调解经费保障不均衡。近几年民间纠纷呈现出复杂化、多样化、跨区域化大等特点，我市地域宽广，矛盾纠纷排查调处信息化建设滞后，化解一件纠纷需花费大量的人力、物力和财力，但目前全市人民调解经费保障难以适应新形势的需要。以2011年上半年经费为例，全市司法行政机关指导人民调解工作经费为2.7万元，人民调解委员会工作补助经费2.11万元，人民调解员补贴经费1.75万元。经费偏低且存在着不均衡，在一定程度上挫伤了调解员工作积极性，影响了队伍的稳定，同时也制约着工作正常开展。

（三）O——外部机遇分析

一是有国家政策法规总体规定带来的机遇。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对构建社会主义和谐社会做出了全面部署，其中对人民调解工作提出了明确要求。2007年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》提出当前和今后一个时期人民调解工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持围绕中心、服务大局，以人为本、服务群众，以化解矛盾纠纷为主线，进一步发挥人民调解化解矛盾纠纷的功能、预防矛盾纠纷的功能和法制宣传教育的功能，进一步加强人民调解组织和队伍建设，进一步加强人民调解工作法制化、规范化建设，积极推进人民调解工作创新，不断完善中国特色人民调解制度，积极化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会做出新的贡献。全国人大常委会于2010年8月28日审议通过了《中华人民共和国调解法》,2011年1月1日起正式生效实施，第一次将我国人民调解制度上升到“法律”的层面，标志着人民调解制度完全彻底地成为我国法律制度的一个组成部分。这部新通过的法律在总结我国民间调解经验的基础上，以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力等许多问题做了规定，是人民调解制度发展的一座里程碑。这部法律的亮点主要有以下几个方面：一是进一步明确了各级司法行政机关对人民调解工作的指导和基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。二是完善了包括多种新型调解组织在内的人民调解组织形式。《人民调解法》规定人民调解组织形式有：村（居）民委员会设立人民调解委员会；企（事）业单位根据需要设立人民调解委员会；乡镇、街道、社区团体或者其他组织根据需要设立人民调解委员会。三是加强了对人民调解工作的经费保障。人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，这是人民调解工作一直坚持的重要制度，但是人民调解委员会正常开展工作需要必要的经费支持和保障，《人民调解法》在财政支持和保障以及优待抚恤方面做了规定。四是明确了人民调解与其他几种纠纷解决方式之间的关系。《人民调解法》建立了人民调解与其他纠纷解决机制的有效衔接，有利于使大量的矛盾纠纷在进入行政、司法渠道之前，通过人民调解得到及时化解，避免矛盾纠纷激化升级，使更多矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。五是明确了人民调解协议的效力。《人民调解法》规定经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。六是确立了对人民调解协议的司法确认制度。《人民调解法》首次确立了司法确认制度，是人民法院对人民调解工作强有力的支持，也是重要的司法救济和司法保障手段，对进一步做好人民调解工作带来了千载难逢的机遇。

二是有自治区政策财力保障带来的机遇。2010年自治区首次将人民调解化解矛盾纠纷列入为民办的三十件实事之一。为使这一“民生计划”全面落到实处，自治区司法厅制定了《人民调解化解疑难复杂矛盾纠纷实施方案》，与五市司法局签订了《人民调解为民办实事项目管理目标责任书》，明确了目标任务。宁夏回族自治区司法厅与财政厅联合下发了《宁夏回族自治区人民调解员以案定补管理办法》，规定今后以案定补经费实行分级承担、分级补贴，自治区财政承担化解疑难复杂矛盾纠纷补贴；化解民间纠纷和预警重特大纠纷信息补贴纳入地方财政预算；司法厅负责对全区化解疑难复杂矛盾纠纷和重大、特大纠纷案件进行评审；人民调解员调解疑难复杂和重大、特大矛盾纠纷予以200元到2000元不同标准的补贴。

三是有市委、政府具体部署要求带来的机遇。2008年，全市召开了人民调解工作会议，启动和安排部署了“三调联动”机制，在司法行政部门成立了各级“三调联动”领导小组办公室，制订了《固原市“三调联动机制”工作领导小组成员单位职责及衔接办法》。2011年，市委、政府召开了全市加强和创新社会管理工作会议，明确要求要构建社会矛盾预防化解机制，建立健全社会矛盾化解调处工作第一责任人制度、领导包案责任制度，依托市司法局设立社会矛盾调处中心，这对今后司法行政部门整合资源，扎实开展人民调解工作带来了新契机。

（四）T——外部挑战分析

一是人民调解案件数量、类型、矛盾激增带来的挑战。随着农村社会矛盾纠纷逐渐增多，传统农村社会矛盾纠纷类型逐渐改变，农民对调解的需求量逐渐加大，处理的纠纷已不限于最常见的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点扩展，而且可以预见的是，随着城镇化的进一步深化，这种状况将持续和日渐显著。社会的不断发展导致许多纠纷变得更为复杂，涉及的人数也不断增多，由此群体性纠纷也不断增多，矛盾更为激化，这给人民调解工作带来了极大的挑战。

二是调解衔接机制建立、完善、运行带来的挑战。在经济体制社会变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天，人民调解与行政调解、司法调解、仲裁调解等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。《人民调解法》第18条、25条、26条、33条就人民调解与其他纠纷化解机制衔接作了原则性规定，这也赋予司法行政机关推动人民调解与行政、仲裁、司法等化解机制衔接新职责。当前社会是一个多元机制并存的社会，必须依靠多元化化解机制去解决当前矛盾。司法行政机关尤其是司法所要积极提升协调方方面面关系的能力，积极构建以人民调解为基础的大调解、大联运机制建设，这给司法行政部门今后压了担子，带来了挑战。

三、人民调解工作发展策略

（一）着力提升“三个水平”，使人民调解工作成为维护社会和谐稳定的“减压阀”

一是着力提升人民调解队伍的专业化水平。要加大聘请离退休法官、检察官、基层法律服务工作者、教师和热心调解工作的人到调解队伍中来，聘请人大代表、政协委员担任兼职调解员，逐步建立起一支懂法律、懂政策、知民情的拥有较高素质的、有专业知识的人民调解员队伍。同时要采取向社会公开招聘、民主推荐等办法，把那些懂法律、有专长、文化程度较高又热心于人民调解工作的志愿者，吸收到人民调解队伍中来。要加大对现有人民调解队伍的定期培训力度，通过举办培训班、以会代训、经验交流、定期指派调解人员到法庭学习等形式，强化学习提高调解人员的业务能力和调解水平，同时推行“首席调解员制”、“调解员等级制”、“持证上岗制”等做法，努力造就一支政治合格，政策水平、法律水平、文化知识水平能适应新的形势需要的高素质人民调解队伍。

二是着力提升人民调解组织的网络化水平。要积极探索建立行业性、区域性的人民调解组织，在全市已建立交通事故纠纷调解委员会的基础上，把触角拓展到如房地产、建筑纠纷调解委员会、环境纠纷、医疗纠纷等各个行业和领域，并根据需要，在集市贸易区、流动人口聚居区、旅游风景区建立人民调解组织，推动人民调解工作向人群集中的地方延伸，力争做到凡是有化解矛盾纠纷需求的地方都有人民调解组织，形成以村（居）人民调解组织为基础、乡镇人民调解组织为主导、行业性专业化人民调解组织为补充的多层次、宽领域、立体化的人民调解组织网络体系。

三是着力提升人民调解制度的规范化水平。要进一步建立完善人民调解工作的学习、例会、排查、重大纠纷讨论、回访、信息报告等一系列规章制度，规范人民调解组织形式，规范人民调解工作流程，规范人民调解协议书的制作，用制度规范调解行为，用制度保障办案质量。

（二）建立完善“三个机制”，使人民调解工作成为促进经济快速发展的“助推器”

一是建立完善人民调解法规的宣传机制。《人民调解法》的颁布实施，对在新的历史条件下充分发挥人民调解组织的作用化解各类社会矛盾提供了法律依据，要在学习领会的同时加大宣传人民调解工作，宣传人民调解工作的实际效果，充分运用报纸、电视、广播、网络等多种宣传媒体，制定定期不定期的宣传方案，广泛开展《中华人民共和国人民调解法》、人民调解工作理论、优秀调解案例、基层优秀人民调解能手的宣传，提高群众对人民调解的知晓率。

二是建立完善人民调解排查的联动机制。在已建立的人民调解、司法调解和行政调解的“三调联动”工作机制的基础上，确立以人民调解组织为主体，以人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制为载体，以固原市社会矛盾纠纷调处中心为领导格局，上下左右建立健全社会矛盾纠纷调处维稳责任制。充分发挥人民调解工作组织健全、植根基层的基础作用，发挥司法调解诉调结合、法律效率较高的优势，发挥行政调解的专业性、综合性优势，进一步健全和完善“三调衔接”、“三调联动”工作机制，整合三种调解力量，最大限度地实现优势互补，突出社会矛盾化解工作，确保大调解工作有序、有力、有效运行，同时将矛盾纠纷排查调解工作纳入社会治安综合治理目标管理，严格目标考核，兑现奖惩，真正使调解的正当性和效益达到最大化。

三是建立完善人民调解经费的保障机制。要从机制上保障人民调解指导、培训、工作、表彰经费的落实，结合落实《中华人民共和国人民调解法》《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》及自治区有关经费保障的规定，将人民调解的指导经费、培训经费、表彰经费作为司法行政机关的法定经费足额列入财政预算，将工作经费列入乡镇、街道、社区经费预算，做到专款专用，同时，切实帮助解决人民调解员的工作补贴和工作报酬问题，探索设立人民调解员办案奖励基金，根据基层调解纠纷的难易程度和实际工作量，设置不同的奖励标准，既可合理解决人民调解员报酬，激励基层调解员把矛盾纠纷解决在基层的积极性，又可推进办案质量的提高。

（三）探索创新“三个模式”，使人民调解工作成为加强和创新社会管理的“排头兵”

一是探索创新信息化调解模式。依托司法行政门户网站，或者依托律师和法制宣传网站，开辟人民调解专栏。建立咨询互动区，市民通过留言或者电子邮件咨询纠纷解决方法，节约调解资源；建立网络专家调解员库，成立拥有资深调解员、检察官、法官、律师等专业人士的调解专家成员库，使得网络调解更显专业化；建立人民调解民生工程案件网上评查制度，提高工作效率，保证案件质量；建立网络案例库，收集包括婚姻家庭纠纷、交通事故纠纷、劳资纠纷、医患纠纷、合同纠纷、人身伤害纠纷及其他纠纷等案例，把每年全市多发、易发案件的判决书分类上网，让大量现实生活中处于相似纠纷中的当事人能够从判例中理解法律的基础常识，方便调解工作高效展开。

二是探索创新一站式调解模式。在建立市社会矛盾纠纷调处中心的基础上，进一步探索创新，组建劳动、城管、卫生、建设、交通、工商、环保、公安、国土等9个行业调解和专业调解中心，进一步整合医疗纠纷、交通事故、物业纠纷、消费争议、劳动争议调解，刑事和解，警民联调等资源，形成综合协调解决矛盾纠纷的合力，形成一站式调解服务，构建“政府搭建平台、民调组织直接参与”的新型社会矛盾化解机制。

三是探索创新宗教人士参与调解模式。结合固原少数民族多，宗教派别多，宗教人士多等特点，充分利用和挖掘阿訇及宗教上层人士的威信和潜力，在平时已具备调解能力的基础上，及时与统战、宗教部门相衔接，把宗教人士纳入各级乡镇、村（居）调委会组织，举办专门的人民调解工作培训，正确引导宗教人士参与人民调解工作的热情，找准民族习俗和民族个性有效融入调解工作的结合点，推进民族地区经济发展、民族和谐与团结。

总之，人民调解工作要以科学发展观为统领，适应新形势，研究新变化，着力解决制约人民调解工作科学发展的突出问题，全面提升人民调解工作的质量和水平，着力促进解决群众关心及社会热点等方面的问题，切实维护人民群众的合法权益，逐步形成多手段运用、多部门参与的社会化调解模式，不断提升人民调解的实际效果，为我市实现又好又快发展创造稳定的社会环境。

【参考文献】