社会管理创新语境下政府购买法律服务问题研究

课题主持人：北方民族大学教授 王幽深

课题组成员：宁夏司法厅律师公证处处长、教授 杨梓

宁夏司法厅律师公证处主任科员 赵天鑫 张洁

课题执笔人：张洁

前言

政府购买法律服务是现代法治文明国家政治制度的重要组成部分，也是公共服务职能社会化的必然趋势，其主要方式就是政府以市场运作的方式承担必要的费用，由社会中介机构直接向社会公众提供法律服务。

近年来，政府购买法律服务在我国逐渐被各级政府和社会各界予以关注和认可，并着手探讨其实施的方法与途径。我区相关政府在这方面也作了必要的尝试，尽管还没有形成机制，但已有不少范例。本文将就如何进一步完善政府购买服务机制，全面推进政府购买法律服务等问题进行必要的探讨。

一、政府购买法律服务的含义及其范围

所谓政府购买法律服务，是指由律师事务所（包括特定的律师）、其他法律服务机构、法律服务组织或法律服务群体等，通过与政府及其有关部门建立合同关系，为政府及其有关部门提供法律服务，政府及其有关部门支付必要的费用的活动。

政府通过购买法律服务，对于某些特定的公共服务事项，不再自己直接动用财政资金完成，也不需要成立专门的工作机构，而是以付出一定的费用聘请律师事务所（政府法制部门及其工作人员、公职律师办公室及其公职律师除外）、其他法律服务机构、法律服务组织或法律服务群体等方式完成。简言之，就是各级国家机关、事业单位和团体组织，以有偿方式取得法律服务的行为，其本质上是公共服务的契约化。

政府购买法律服务的范围非常广，从目前各地的实践看，政府购买法律服务的情形非常普遍，从北京奥运会聘请专门成立律师服务团到四川汶川特大地震事后处理，以及历次空难事故的善后处理，等等，都可以看出，在这些重大事件和行政决策的背后，都有政府购买法律服务的影子。另外，政府还可以通过购买法律服务的方式，委托有关中介机构，参与人民调解、司法调解、行政调解，处置信访和群体性事件。

二、政府购买法律服务的必要性

虽然政府采购法律服务在全国尚处于尝试阶段，但是，随着政府法律服务深层次需求的凸显及法律服务市场进一步完善，政府法律服务的模式，也正在由单纯聘请法律顾问逐步向全方位采购法律服务转变。之所以会发生这种转变，主要有以下原因。

（一）依法行政的要求

依法行政是依法治国的必然要求，经过20余年的发展，虽然政府在依法行政方面取得了不少成绩，但仍存在立法滞后、行政立法体制不健全、行政部门法规冲突、行政权力缺乏监督等问题。目前，政府部门现有的法制科室并不能满足政府法律服务的深层次需求，离依法行政的要求仍然相去甚远。律师事务所等专业法律服务机构配备有精通法律的专业团队，配合法制科室为政府依法行政提供法律支撑，更符合依法行政的要求。

（二）市场经济规律的需求

政府采购法律服务的开放性、平等性、竞争性、有偿性及从优选择的原则从根本上保障了政府购买法律服务获得的是优质的法律服务。

据新华网报道：吴忠市红寺堡区政府出台政策，财政每年拿出10万元，帮助困难移民办理案件200件，每件按照基层法律服务平均收费标准500元对基层法律服务工作者进行补贴。

“十二五”期间，红寺堡区将新迁入4.15万移民。在移民开发过程中，因邻里、家庭、土地、农业生产等方面产生矛盾纠纷不可避免。为此，红寺堡区政府建立了政府购买困难移民法律服务的机制，凡是具有红寺堡户口，或在红寺堡区居住半年以上的人员及来红寺堡务工人员；农村“五保”和城镇“三无”对象；城乡低保对象、城市下岗失业人员；未纳入城乡低保条件的准低保户、低保边缘人员等均可申请此项法律服务。

吴忠市红寺堡区的成立时间较晚，其经济也并不发达，但红寺堡区政府却看到了购买法律服务的必要性，特别是在考虑了移民群众和农村“五保”和城镇“三无”对象的经济承受能力与法律服务需求后，决定支付购买法律服务，这一方面反映了吴忠市红寺堡区政府的高瞻远瞩，另一方面也反映了政府购买法律服务确实是符合市场规律的要求。

（三）社会管理创新的必然

党的十七大报告中指出：“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。”在市场经济条件下，作为重要的公共服务之一的法律服务，其主要提供者是政府。随着经济社会持续较快发展和人民生活物质文化水平的不断提高，公共法律服务产品供需不平衡的矛盾凸显，政府要把加快政府购买法律服务体系建设作为落实服务型政府建设要求、创新公共服务体系的一项重要举措。按照推动公共服务从“单中心治理服务模式”转向“政府与社会合作的多中心治理服务模式”的思路，发挥主导作用，整合更多的社会力量，为人民群众提供更多更好的公益法律服务产品。

（四）有利于促进现代服务业体系的发展

法律服务在现代社会中表现为商品属性和社会属性，分别以营利性的商品化服务和公益性的社会化服务两种不同形态进入市场和社会。两种形态的服务互相补充，才能最大限度满足社会成员的法律服务需求，最大限度地保障社会成员的合法权益。

三、宁夏区政府购买法律服务现状

律师制度是国家司法制度的重要组成部分，律师是建设社会主义法治国家的重要力量。同时，律师也是当前我国法律服务的主要提供者，政府购买的法律服务，其主要的购买对象将必然是律师向社会提供的法律服务。截至2011年9月30日，我区共有律师事务所80家，社会执业律师近1000人，在服务经济社会大局、建设法治宁夏、平安宁夏中起到了不可或缺的作用，得到了各级党委、政府的充分肯定。

据有关资料显示，我区开始出现政府购买法律服务的实践与探索起步于20世纪80年代中期。从1984年开始，我区大部分市县区政府开始聘请律师担任法律顾问，其主要形式为通行的聘请常年法律顾问或专项法律顾问，即由各级政府设置的法制机构和由政府聘请的律师、法学专家组成的依法为政府提供各种法律服务的专业人员。当时的政府法律顾问主要是律师事务所（法律顾问处）的律师，后扩大到聘请政府外的法律顾问。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定出台后，极大推动了我区各级政府聘请律师担任法律顾问制度。

近年来，我区各地逐步探索政府向社会律师购买法律服务途径与方法，并取得了一定的实效。2009年1月，自治区人大法制工作委员会经自治区人大常委会主任会议研究同意，聘请了15名成员（其中10名社会律师）成立了自治区人大法制委员会法律专家咨询委员会；同年11月，自治区政府办公厅成立了自治区人民政府法律咨询委员会，有20名社会律师入选。2010年7月银川市人民政府同样也成立了法律咨询专家委员会和行政复议委员会，区内多名执业律师受聘担任委员。现在全区各地均建立起以律师为主体的区、市、县三级政府法律顾问团网络，政府法律顾问工作正在有序开展。目前全区各地政府除聘请律师担任专家咨询委员或常年法律顾问外，还邀请律师参与政府重大决策课题研究和信访工作、政府重大投资和其他方面的决策，委托律师事务所或律师起草法律文本或法律文件，等等。政府法律顾问不仅具备较高的法律专业水平，还具备较优良的道德品质和强烈的社会责任感，在诚实信用、客观公正、忠于职守、遵纪守法等方面，都能严于律己，认真履行职责，为政府提供了高效优质的法律服务。同时，政府法律顾问、执业律师因地制宜，配合政府领导信访接待工作，积极参与做好信访接待的法律咨询解答工作，取得了良好的社会效果。但据统计，我区现有政府聘请的法律顾问大部分是义务性的，没有任何报酬，仅有不到10%的政府法律顾问由政府支付费用，平均为2～3万元/年。律师参与信访、政府中心值班等都是无偿的。

目前，在我区政府购买法律服务的另一实践与探索形式主要是为法律援助案件专项经费补贴，而提供法律援助服务的主体依然是律师群体。

我区的法律援助工作与全国基本同步，起步于1997年，2005年以后逐步发展完善。自2008～2010年，法律援助连续三年被自治区政府列入10项民生计划为民办30件实事，自治区财政分别拨付法律援助案件办理经费100万元、220万元作为办案经费支持我区9个市、县（区）的法律援助工作。

2008～2010年，全区分别办理法律援助案件5947件、6977件、9804件，年平均增长28.92%。其中为民办实事诉讼案件分别为2276件、2022件、3602件，年平均增长33.49%。办案补贴标准2008年为每件200元，2009年宁夏财政厅与司法厅联合制定了《宁夏回族自治区法律援助案件质量评估及办案补贴管理办法》，根据案件复杂程度、完成同类案件所需的一般工作量、办理结果、社会影响、受援人的评价等综合因素将案件分为三个类别，同时将案件补贴提高为一类案件800元、二类案件500元、三类案件200元，2009～2010年办案补贴平均分别为458.65元、510元（不包括彩票公益金案件平均为428.4元），年平均增长10.07%。但综合来看，我区现行的法律援助案件补贴标准与我区社会律师收费案件相差4～5倍，与西部的贵州、陕西、云南、内蒙古等省区相比，补贴较低，严重影响了社会律师办理法律援助案件的积极性。

四、宁夏政府购买法律服务中存在的问题

当前我区实施的政府购买法律服务中存在一些制约因素或不足，主要有以下几个方面。

（一）政府法律顾问工作发展不平衡

受制于经济发展，作为首府的银川呈现法律顾问单位基本都集中在城市经济圈内，律师事务所扎堆银川市，地域分布不平衡的状况。真正参与做政府购买法律服务项目的律师事务所没几家，参与的律师也是少部分，许多律师既是自治区人大法制委员会法律专家咨询委员会委员，又是自治区人民政府法律咨询委员会委员，同时也是银川市人民政府法律咨询专家委员会和银川市人民政府行政复议委员会的委员，而为各级政府相关部门提供法律服务的律师事务所，也集中在个别几个成立时间较长或规模较大的律师事务所中，大部分律师事务所无缘政府机构法律顾问工作，自然缺少经验，更缺乏积极性。

（二）政府购买法律服务行为的自发性、零散性

政府是否购买法律服务，主要还是取决于地方政府决策者的态度和认识。即便购买，一般都是政府或其部门自行购买法律服务，购买方式零散，缺乏统一性，难以实现政府购买法律资源的最佳配置和效益。如前所述，吴忠市红寺堡区是宁夏成立时间最晚的县级行政区，其经济也并不发达，但在购买法律服务方面，却远比许多成立很早，经济实力相对较强的县做得好得多。事实上如果进行认真的成本核算，购买法律服务或许是最节省的政府提供某些公共服务的途径之一。

（三）购买法律服务范围的局限性

目前我区各级政府购买法律服务的内容，主要还是集中在重大活动的举办、重要决策的出台和重大投资项目的实施等方面，较少涉及其他更贴近群众生活的、关系到群众切身利益的问题方面。即使是目前列为自治区政府1号工程的法律援助民生项目，案件也有非常明确的范围，一些不属受理范围但确需提供法律援助的案件得不到应有的援助和补贴，影响了民生项目实施。而在外省区，某些省区在政府购买法律服务的实践上，却远比我区走得远得多。据媒体报道，四川省成都市金牛区于2009年2月，成立了全市首家由律师和区房管局工作人员组成的物业纠纷人民调解委员会，先后受理调解物业纠纷130件，调解成功123件，调解成功率94.6%。在此基础上，又相继成立了医患纠纷人民调解委员会、交通事故纠纷人民调解委员会、劳动保障和建设行业纠纷人民调解委员会，成功化解了大量的行业纠纷。对社会的稳定起到了极大的促进作用。

从成都市金牛区的经验看，政府购买法律服务的前景非常广阔，还有许多领域需要进一步开拓。在这方面，我区确有借鉴的必要。

（四）购买法律服务操作的不规范性

由于我区尚未将法律服务列入政府采购目录之中，没有经费服务的标准，各地已有的政府法律顾问服务缺乏统一、公开、透明的标准和要求或流程，购买的程序简单，购买过程透明度不高；购买方式大多是政府指定，在经费支付的方式上和标准上，接案前没有协议，往往是结案后以协商的方式来确定服务经费。在选择服务机构上暗箱操作，没有引入竞争机制，一定程度上影响了服务质量的提高。

（五）缺少监督评估机制

我区现有的政府购买法律服务过程中的跟踪机制、评估机制等仍未建立，没有形成规范化运作体系。对律师的整个服务过程缺少全程监督评估，结案后也缺少透明。一方面导致不能把有限的资金用到关键环节，社会不能全面了解和掌握，另一方面不能扩大法律服务的社会效应。

（六）政府购买法律服务缺乏经费保障

我区属西部偏远落后地区，经济发展缓慢，财政不很宽绰，这是一个制约政府法律顾问工作发展的因素。有的地方政府以免费或极低的费用聘请法律顾问，对于被聘请的律师来说，意味着荣誉和社会知名度的提高，律师会接受免费或低收费，但直接导致顾问律师主动性和积极性不高，为政府提供服务呈现一种被动状态，难以真正实现政府购买法律服务的初衷和效果，也容易引发律师之间的恶性价格竞争，不利于律师事业的健康发展。法律援助案件办案补贴标准过低，不能够弥补实际办案成本支出，对于一些重大疑难复杂的援助案件甚至会出现律师贴钱办理的情况，这在很大程度上影响了有丰富执业经验的律师办理法律援助案件的积极性。知名律师办理法律援助案件的积极性普遍不高，只有一些新执业的律师，由于案源较少，才愿意办理援助案件。这在一定程度上影响到法律援助案件的办案质量不利于受援人合法权益的维护。

五、建议和对策

2010年9月，《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见〉的通知》（中办发[2010]30号）文件，文件要求：建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制，采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的补贴。合理确定律师承办法律援助案件经费补贴标准，使其与律师承办案件的成本、律师的基本劳务费用相适应。为认真贯彻落实中办发[2010]30号文件，自治区党委、政府结合我区实际，适时出台了《自治区党委办公厅人民政府办公厅转发〈自治区司法厅关于进一步加强和改进律师工作的意见〉的通知》（宁党办[2011]28号），该文件提出了“对律师协会经费，实施政府购买方式予以支持，合理确定律师承办法律援助案件补贴标准，使其与律师承办案件的成本、律师的基本劳务费用相适应。进一步探索采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的经费补贴”等内容。这两个通知是深入贯彻科学发展观、全面落实依法治国基本方略、推进“三项重点工作”等大政方针在律师工作领域的结晶和体现，是当前和今后一个时期指导和推进律师事业发展的纲领，是推动广大律师发挥积极作用和律师事业又好又快发展的新标志新动力，成为律师工作重大机遇的契机，预示着律师工作和律师作用的新地位新舞台、新条件新环境相继呈现。有鉴于此，为适应“十二五”期间政府履行公共管理职能的新要求，进一步规范律师事务所和律师参与政府法律服务项目的程序、秩序、经费等，从而建立公开、公平、公正、有量、有效、有责的政府购买法律服务机制，拟提出以下对策和建议。

（一）将政府购买法律服务明确列入各级政府采购目录，实施集中采购

由于目前政府购买法律服务的有限性决定了采购法律服务的局限性，而且由于没有将政府购买法律服务列入政府采购的目录。因此，实践中，决定购买法律服务时有很大的盲目性，往往都是通过某些私人渠道进行购买，没有引入竞争机制，聘请单位和购买都不公开，为此，我们建议应该将政府购买法律服务列入政府采购目录，以公开招标的方式进行购买。

（二）明确政府购买法律服务项目

建议地方政府联合其所属法制部门和司法行政机关、行业协会出台相关的意见，对于政府工作中需要引入社会律师法律服务的项目作出规定，并按照哪些公共服务必须引入律师法律服务和哪些可选择引入律师法律服务来确定需求类别，从而使得政府购买法律服务这一做法制度化、规范化、稳定化。我们认为，政府进行下列活动，应当公开购买法律服务：①政府重大决策的咨询论证；②政府规章的论证和起草；③政府重大基础设施项目的可行性论证与分析；④重大投资行为的合法性和合规性；⑤国有企业重组、收购、兼并中各方利益的法律兼顾与平衡；⑥重大国有资产处置的合法性与合规性；⑦政府知识产权的保护；⑧政府征地、拆迁中各方利益的保护和纠纷的处理；⑨涉法信访案件或事件的处理；⑩协助或进行人民调解与司法调解工作；1〇向社区提供法律服务；12〇担任乡政府和村民委员会的常年法律顾问；13〇重大突发事件的处置；14〇代表政府参与行政诉讼；15〇其他政府重大事项或涉及群众利益的重大事项。以上领域均可以通过政府购买法律服务方式进行，由律师去完成。

（三）根据政府采购法的有关规定，制定合理的政府采购法律服务标准和条件，完善相关的配套措施

将政府采购法律服务的流程、标准、方式、购买法律服务的定价方式以及服务内容等作出统一、细致的规定，明确公开运作机制、监督、评估机制。需要特别强调的是，我们认为，在政府制定采购法律服务标准和条件时，一定要确立必要的竞争机制，建立统一招标或分项招标的形式也许是实现政府采购法律服务的最佳途径。

（四）大力加强政府购买法律服务经费保障力度

本着“服务社会、奉献社会”的精神，采取“谁委托谁支付”的原则，实行以案计算经费的方式，参照宁夏回族自治区律师服务收费政府指导价的标准，根据每一次服务的实际情况和评审结果，确定服务经费，经费的来源由政府财政专项经费保障。建议发展计划、财政部门应将当地政府购买法律服务纳入财政预算，对需要人数、常规费用以及追加的费用也纳入财政预算。我们认为，表面上，政府购买法律服务往往需要支出一定的费用，但如果与政府专门设立工作机构，增加人员编制相比，直接付费购买服务也许更节省。

（五）着力发挥社会律师在公益法律服务中的重要作用

律师是法律服务工作的主力军。《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中把律师纳入社会组织的范畴，提出要充分发挥律师作为社会组织参与社会管理的作用。因此，应该重视发挥律师作为社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，把律师工作的重心向参与社会管理、服务民生转移，更充分体现律师的社会属性，更好地发挥社会律师在公益法律服务中的重要作用。建立完善相关运作机制。

一是争取律师行业协会的支持，建立一系列社会律师参与公益法律服务的引入和激励机制：探索建立实习律师、新执业律师开展公益法律服务的制度；把律师参与公益性法律服务的数量和质量作为对律师进行考核评价的重要指标，作为对律师和律师事务所评优奖励的重要条件；鼓励律师事务所、律师积极参政议政，对参加行方、调解等法律服务的律师发放补贴和奖励；等等。

二是与公、检、法等部门建立协调机制，推动解决律师执业环境存在的突出问题，认真落实法律赋予律师的执业权利。

三是通过上门走访、召开座谈会、创办服务信息交流刊物等方式建立与律师事务所和律师的沟通机制，对律师在开展公益法律服务工作中提出的意见和建议予以高度重视，积极采取措施予以落实，使律师服务社会的热情和劳动得到尊重和认同，作用得到真正发挥。

四是进一步加强律师队伍建设，树立“有为才有位”的理念，通过加强学习，不断提高政治修养和业务素质，提升服务技能，开拓更为广阔的服务空间。

结语

政府购买法律服务是律师为政府提供法律服务的必然趋势，也是律师职业属性的回归。实践证明，随着法制建设进程的不断加快，在强化政府依法行政、依法管理社会的同时，政府的管理功能必须向社会化管理转移，政府必须通过购买社会服务来满足百姓的需求，通过政府购买服务来提高公共管理服务的专业水平，增强政府的管理功能。完善政府购买法律服务机制不仅可以加强政府的执行力，提高政府管理社会的效率和水平，改善和塑造政府的良好形象，而且能够有效地促进我区律师业的发展，激发我区律师为区域经济建设、社会稳定作贡献的热情。