1.55 全球城市发展的趋势
1.5.1 城市化方兴未艾
按照联合国经社理事会的估计，2008年是人类历史上第一次城市化水平超过50%，当然发达国家在1950年的时候，其城市化水平就达到了53%，而欠发达国家将要到2019年，城市化水平才可能达到50%。未来世界城市化将仍然保持较快的发展速度。据估计，到2050年，世界城市人口将从2007年的33亿上升到64亿，也就是说增长量接近2004年的世界总人口。世界的城市化率也将由2007年的49.4%上升到2050年的70%。而且据估计2007—2025年世界的城市化水平将以年均0.82个百分点的速度增加，其中，发达国家为0.33个百分点，欠发达国家为1.08个百分点，亚洲国家为1.24个百分点，非洲国家为1.1个百分点，是未来城市化速度最快的两个地区。世界城市化率如表1-2所示。
表1-2 世界城市化率（1950—2050年）
单位%
资料来源：United Nation（2008），World Urbanization Prospects.
1.5.2 城市圈的热潮
进入新世纪以来，全球城市化的一个突出特点是：大都市圈的形成，在国家和区域经济社会发展中发挥了重要作用。即随着城市化水平的不断提高，城市规模的不断扩大及交通通信等条件的迅速改进，城市与城市、城市与外围农村之间的界限变得模糊，独立的城市空间形态逐渐被都市圈所取代。
与一般的城市概念相比，都市圈是特指那些集聚发展达到一定程度、扩散延展且具有相当规模，并开始由集聚为主的阶段转向扩散为主的阶段的城市区域，它是城市发展的一种高级状态，是具有影响力的中心城市与中小城镇之间共同组成紧密关系的人口密集区。随着经济全球化和新技术革命的快速进展，大城市将突破原有的空间结构形成新的城市形态——都市圈，并在新的经济体系中的空间地域单元中发挥重要作用。
目前，发达国家和少数发展中国家都市圈发展更为快速。由于这些国家城市化发展到一定程度后，大城市因工业和人口的集中而带来一系列问题，如住房短缺、交通堵塞、环境恶化、资源紧张等，这些国家的政府有意识、有目的地分解核心城市的功能，纷纷开始以都市圈作为区域经济模式，从而试图带动区域经济发展或解决区域经济发展中存在的问题，通过区域规划和城市规划培育起一些都市圈，促进国家和区域的经济社会发展。
概括来说，目前世界上有6个典型的都市圈：①从波士顿经纽约、费城、巴尔的摩到华盛顿的美国东北部都市圈；②从芝加哥向东经底特律利夫兰到匹兹堡的大湖都市圈；③从东京、横滨名古屋、大阪到神户的日本太平洋沿岸都市圈；④从伦敦经伯明翰到曼彻斯特、利物浦的英格兰都市圈；⑤从阿姆斯特丹到鲁尔和法国北部工业聚集体的西北欧都市圈；⑥以上海为中心的城市密集地区。
如今都市圈经济已经成为全球经济发展的重要支撑。如日本的东京、神户、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的国内生产总值；由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡组成的五边形大都市区，集中了欧盟40%的人口和50%的国内生产总值；美国67%的国内生产总值集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群地区。与经济聚集相伴的是人口，也呈现向城市群集中的趋势，如2000年同1945年相比，日本全国人口增长了76%，而同期三大城市群人口增长了74%。我国东部地区经济发展和城市化水平较高，因而其城市化的推进主要依靠城市群的发展。
围绕核心城市，都市圈内部城市之间沿着发展轴紧密相连，在进行着极强的功能依存和社会经济文化联系。应该说，都市的兴起和成熟将进一步促进区域经济的可持续发展。
另一方面，如果以人口规模100万以上的城市人口占城市总人口的比重来衡量城市人口的集中程度，那么在亚洲地区除韩国在1995年达到最高值，近年来略有下降外，日本、印度和中国都是呈现集中趋势，美洲国家包括美国、巴西、墨西哥和阿根廷，也都是呈现集中趋势，欧洲国家的情形较为复杂，俄罗斯呈现集中趋势，而像英国、法国和德国则首先经历了一个由集中到分散的过程，然后保持稳定或略有上升的趋势。如果从单个大城市的发展来看，城市规模增大的趋势更加显著，近10多年来每一个国家内最大城市的规模变化，基本表现为扩大的态势。
据联合国经社理事会的研究，未来将会有更多的城市人口居住在50万以上人口的大城市中，尤其是500万以上人口的城市占比将有一个较大的提高，从2007年的15.2%上升到2025年的17%，其中城市规模在500万～1000万的城市数目将从30个上升到48个，城市人口规模超千万的城市将由19个上升到27个，这些巨型城市将主要分布在亚洲、拉丁美洲和北美地区，如表1-3所示。
表1-1 世界巨型城市（2007年和2025年）
资料来源：United Nation（2008）
1.5.3 全球化，每个城市都是主角
随着国际贸易的增加和国际地域分工的形成及跨国公司的成长，经济全球化在未来还将持续，而且，由于信息和交通技术的进一步发展和运用，城市的发展潜力与其现有规模间的关系逐步减弱，反而更加取决于该城市与全球其他城市的相互作用强度和协同作用的强度，从而有可能使若干全球信息结点城市发展成为世界城市或国际性大都市，越来越多地掌握全球的经济活动，生产要在全球范围内自由流动和优化配置。伴随着这一进程，各国、各地区之间的经济联系越来越紧密，国际分工和一体化程度也越来越高，全球城市化进程出现城市与区域的空间重构。在经济活动全球化过程中，那些跨国经济组织所在的城市即全球信息结点城市发展成为一种新的城市类型——全球城市（Global cities）或世界城市（World cities），如纽约、东京、伦敦等，它们越来越多地控制和主宰着全球的经济命脉。在全球化信息时代，一个城市在全球城市体系中的地位和竞争力取决于该城市与其他城市的相互作用强度，特别是取决于该城市与那些居于世界城市网体系顶端的全球城市或世界城市的相互作用强度和协同作用程度。
而规模较小的城市也可以通过联系网络，利用相互作用和相互协同，在特定的领域内依靠专业化优势获得更大的发展活力。这种通过信息和交通网络分享知识和技术的过程最终将促成多极、多层次的世界城市网络体系的形成，出现世界级城市、跨国级城市、国家级城市、区域级城市和地方级城市的分工协作。
1.5.4 城市健康：理性增长和低碳化
在城市可持续增长理念的指导下，世界各国对城市的发展日益理性，在城市规划和发展中处理好城市化与经济、社会、资源、环境、生态等方面的关系，形成彼此间的良性互动。概括来说，理性增长有以下几个主要因素：一是通过土地和交通的整合，使不相容的土地利用类型间的冲突弱化或者最小化，在不影响城市功能和职能的前提下最大限度地减少城市成本（如交通成本）；二是注重环境问题，兼顾长期与短期效益，加强生态建设，追求经济、环境、生态和社会之间的平衡；三是强调地方政府的公共财政能力，特别是其提供基础设施和公共服务方面的能力的重要性，使政府在基础设施上的最小的投入即可最大程度满足需求；四是强调社区在凝聚社会力量方面的重要性；五是努力促使社会分配实现公平，提高公众参与的重要性。
美国实证研究表明，理性的城市增长模式可以在很大程度上减少政府在基础设施方面的投入。与城市蔓延模式相比，理性的增长模式在道路上的需求减少25%，基础设施的需求减少15%，学校的需求减少5%。
城市是二氧化碳的高排放地区，快速城市化带动了城市能源消费量的增加，城市未来将以低碳模式为发展方向。建设低碳城市、减少城市的二氧化碳排放量、保护城市环境，是当今世界各国的城市发展方向，也正在成为世界城市化发展过程中的新亮点，影响城市在全球范围内的竞争力。低碳城市就是在城市实行低碳经济，包括低碳生产和低碳消费。在经济高速发展的前提下，保持能源消耗和二氧化碳排放处于较低水平，建设一个良性的可持续的能源生态体系，提倡低碳建筑和公共住宅。转变居民消费观念、促进科技创新能力、提高城市能源的利用效率和增加可再生能源比例已经成为全球的共识。
1.5.5 城市治理：法制化和透明化
城市治理的法制化和透明化即“依法治市”，施民以无畏。从目前的实践看，通常要求城市政府本身是一个法人，每个城市管理部门在建立前先立法，充分体现管理机构的法律权威性，以法律形式规定执行机构的权限等。按照联合国人居署的研究，城市政府管理的透明化意味着信息的共享和以开放的方式采取行动，这是建立良好的城市治理结构的核心，有助于减少城市贫困。提高市民的参与度，是促进城市良性发展的重要途径。在过去的多年里，由于缺乏一个较为透明的城市治理结构，导致了城市各阶层之间的分隔，以及较低的城市财政收入和城市的财政支出不能有效惠及贫困人口等城市化进程中的诸多问题。未来解决这些问题的一个重要办法就是提高城市治理的透明度。此外，对于大城市以及大都市区的治理，在西方国家出现了建立大都市联合管理机构的现象，形成地方城市政府自治与大都市联合政府的双重机构，这也有可能成为一种趋势。
1.5.6 城市化：交通的影响
在城市化过程中，交通模式和交通管理的转变日益影响城市化进程方式。在发达国家郊区化和逆城市化阶段，高速路的大规模建设起到关键作用。高速公路网建立后，聚集经济影响向广阔的空间扩散，郊区、中、城镇及公路沿线土地大幅度升值，有力地促进了这些地区的发展。正是由于高速公路的快速发展，促使美国城市经济结构与空间结构由聚集走向离散，城市化进入了一个崭新的时期——多中心城市化时期。
而在成熟城市化阶段，发展公共交通、解决城市交通问题已成为国际上的共识，此阶段强调各种运输方式的协调发展，以保证城市交通系统有效运行，缓解交通拥堵，其中轨道交通在全球城市化中扮演着重要角色。一方面，铁路已经跨越国界，如美洲、欧盟和独联体等经济圈中，铁路已经实现跨越国界，互联互通，目前，除了“泛欧亚铁路干线”、“欧大陆桥”外，最近欧美等国又提出了“欧洲—高加索—亚洲运输走廊”（TRACECA）计划，俄罗斯、印度、伊朗等国也提出了“北—南”国际运输走廊方案，这不仅将促进世界经济和贸易的合作，也将促进各国沿铁路线的经济圈；另一方面，各个国家也由铁路贯通了人口集中的经济发展地区，如美国的东部经济圈、日本东京、阪神经济带等。除轨道交通外，快速公共汽车交通逐渐受到各国的重视。与此同时，各国加强了对交通需求管理的深入研究，如欧、美、日等发达国家不同程度地研究开发和使用智能交通系统技术，以提高交通效率，节约资源和保护环境。
延伸阅读美、日、欧的城市发展模式
从世界各国的城市发展模式来看，呈现出多样性的特点，选择何种城市发展模式与人口规模、资源禀赋、发展理念、历史因素等有关。比较典型的有美国的分散型城市发展模式、日本的集中化城市发展模式和欧洲的紧凑型城市发展模式。这些城市发展模式的演进为我国城市发展提供了宝贵的经验和借鉴。
1.美国的分散型发展模式——形散神不散
二战后，美国的城市开始加速向郊区发展，首先是城市人口的外迁，其次是工业、零售业和办公服务业的依次跟进。其中，人口的地域空间变动是郊区化最明显的标志。在1970-1980年，美国有95%以上的新增城市人口来自于郊区。伴随着郊区化浪潮的快速推进，美国城市空间形态上呈现出一种新的格局：各种类型用地在空间上相对隔离，工作、上学和购物等社会活动的出行需要借助机动车来实现，被称为“城市蔓延”。国外许多学者对美国城市蔓延的内涵进行了界定，虽然视角略有不同，但内涵基本一致，主要体现在：（1）土地开发密度低；（2）单一的土地使用功能彼此分离；（3）蛙跳式或零散的扩展形态；（4）带状商业开发；（5）依赖小汽车交通的土地开发；（6）以牺牲城市中心的发展进行城市边缘地区开发；（7）就业岗位的分散化；（8）农业土地和开敞空间的消失；（9）零散、破碎的行政管理。
尽管城市蔓延能够提高居民的生活品质，满足人们内在的生活愿望，使城市郊区土地价格更加便宜，为一些低收人家庭提供低廉的住房选择，促进了城市商业的集中发展，但随着全球城市化进程加快和城市用地无序贪婪式的蔓延，城市蔓延已经引起一系列的环境、能源以及经济低效、社会不公、社区文化丧失等问题，甚至可能会危及城市和全球的可持续发展。
城市空间蔓延的影响主要有如下几点。
第一，与人口增长不成比例的土地资源消耗。有数据显示，1950年，美国每平方英里城市建成区内居住着9000多人，1990年时这一数字降到了3000多人。城市蔓延式发展占用了大量的森林、湿地、野外游乐场所与农田。当这些原始景观遭到破坏的时候，也破坏了其相应的服务功能，如野生动物栖息地、泄洪与土壤的生产力等。1982—1992年，美国平均每年有5670平方公里的农业用地转化为城市用地，现在则上升为9320平方公里。
第二，更高的汽车使用率导致能源消耗和污染排放增加。1997年，联合国环境署（UNEP）在《全球环境现状报告》中对北美地区蔓延模式下的高消耗进行了批判。北美地区以无序蔓延为特点的城市形态并由此引发的大规模汽车使用，使得该地区能源和资源的消耗远高于世界其他地区。占世界人口5%的北美地区贡献了全球二氧化碳排放总量的1/4，人均石油消耗量是全球人均的9倍。
第三，更多的市政基础设施投入，以及使用效率的降低。由于郊区过于分散，客观上需要有足够的投入去建设人们生产所必需的供水、供电、供气、道路、停车场、公园、医院、学校等城市公共设施。因此，城市蔓延被批评为财政和社会的“排水管（drain）”，将财力和社会资源抽干。居民大量搬迁到郊区后，市中心也为此付出了代价，随着郊区规模的扩大，越来越多的人选择在郊区居住，导致了内城的衰落。
第四，就业岗位和人口空间分布不匹配带来的社会问题。由于人口、工作岗位、购买力均流向郊区，中心城市越来越成为低收入和有色人种的集中区，就业岗位和人口空间分布的不匹配以及严重的社会分化导致许多社会问题。
在意识到“蔓延式”增长方式存在的问题之后，一些美国学者和城市管理者提出要借鉴欧洲发展紧凑型城市的经验，提出了“精明增长”的理念。美国的精明增长组织认为现有的开发模式，即由所谓的城市蔓延所主宰的模式，已不再适合城市的长远利益，而精明增长是使美国摆脱现有发展模式的有效途径，城市管理当局应采取多种努力去抑制和纠正城市蔓延的发展趋势。例如，鼓励在原有基础上的内聚式发展，利用城市绿带保护开放空间，确定城市增长的边界，限制城市蔓延等。该组织列举了精明增长的十项原则，即：土地混合利用，采用紧凑的建筑设计，创造更多的住房机会与选择，创建可步行的邻里，形成有强烈场所概念的、独特的、有吸引力的社区，保护开敞空间、农田、自然美景和环境敏感区，强化与引导指向已有社区的开发，提供更多的交通选择，做出可预测的、公平的、花费经济的开发决定，鼓励社区与股东共同决定开发项目。
目前，美国三分之二的州选择了“精明增长”，其中俄勒冈州的波特兰市是其中的典范。1997年，波特兰市发布《地区规划2040》，为波特兰市中心的紧凑发展和辐射性的交通网络建设做出了完整的规划，意在通过实践“精明增长”理念，摆脱美国传统的城市和社区发展模式。在精明增长理念的指导下，波特兰市不仅把公共交通作为主要交通工具，引导了城市的增长、促进了空气的清洁，也将此作为与大规模高速公路建设相抗衡的手段。步行和自行车交通设施条件的改善，使得波特兰在城市开发中减少了土地消耗和机动车交通，同时也减少了空气污染。至今，波特兰市人口增长了一半，土地面积仅增长了2%，是美国最具吸引力的城市之一。
2.日本的集中型发展模式——资源紧缺，集可助其成
在日本，城市化是伴随工业化而发展起来的，始于明治维新时期。战后日本的经济腾飞和科学技术的飞速发展使其工业化进程加速，其间城市化进程的特点是先集中后分散而后又集中的模式，这与日本工业化初期财团势力主要集中于大城市以及日本国土狭小有关系。日本作为太平洋西端的一个岛国，全境崎岖多山，河谷交错，地形破碎，平原面积狭小且海岸曲折多港湾。由于自然地理条件的限制，促使日本在发展过程中不得不实行人口和经济的高度聚集，主要集中在东京附近的关东平原、名古屋附近的浓尾平原和京都、大阪附近的畿内平原。此外，重工业化、外向型经济的发展造就的临港工业地带，人口的高速增长、人口城市化进程的加速等，形成了日本独特的大城市化和都市圈化的城市化模式。
日本的城市化模式还与其发展形成机制密切相关。与欧美城市发展的最大不同之处在于，日本城市化的形成机制不是商品经济充分发展的产物，而完全是出于政府行为。早期日本城市建设的目的是为了维护集权统治，后期的城市建设也不是为了城市居民的生活，而是充分发展基本生产建设。日本的农村城市化水平高是政府大量投资的结果，政府通过贷款、财政拨款、地方债券等方式用于公共基础设施建设，在很大程度上推动了城市化水平在城市及郊区的全面扩展。
战败初期，日本经济在空间分布上呈现二元分布，城乡之间收入的巨大差距加速了乡村资源向城市的快速流动，1955—1970年间，东京、大阪、名古屋的城市人口增加了1000万，到20世纪70年代末，日本人口的75%已经城市化，即使偏僻的山村也都在都市文明的笼罩下，这时城乡统一的单一都市结构已经形成。尽管从20世纪70年代末期开始工业企业从东京大量迁出，但现在很大一部分又大都集中在东京圈内。特别是依靠交通基础设施的发达，东京圈的范围在逐渐扩展，围绕东京半径300公里的地区都被算成是东京圈，更多的企业将总部、营业、研究开发的部分留在绕东京半径40～50公里的地区内。
实践证明，集中化的城市化模式是适合日本国情和发展要求的。日本重工业化时期的制造业高度集中在东京、大阪、名古屋、福冈这四大城市圈，尤其是集中在四大城市圈临海部的所谓四大临海工业带。1960年仅占日本国土面积2%的四大临海工业带占据了当时日本工业生产总值的30%以上，占国土面积12%的四大城市圈更是占了工业生产总值的70%。虽然有一部分工业生产功能分散到了地方，但实际上，如今日本GDP的近八成仍然集中在这四大城市圈。日本都市圈结构的特点是每个都市圈都集中了3000万左右的人口，都有一套相对完整的产业体系，都市圈内部的人口需求基本上可以吸纳掉都市圈内制造业的全部产出。因此，在20世纪70年代，日本大都市圈之间的经济交流很少，1979年只占全部货运量的1.5%。由于绝大部分产品都是在都市圈内运输，因此，1980年，日本全部货物的平均运距只有73公里，全部货运周转量只有5000万吨。由于十大城市化和都市圈化这两个因素，使日本在工业化与城市的发展中可以大大提高土地等资源的集约化程度，有利于资源的合理利用和环境保护。
3.欧洲的紧凑型发展模式——缔造乡村般的城市
与美国不同，欧洲选择了紧凑型城市化模式。二战后，欧洲政府通过严格控制城市交通方式、在大城市外围规划绿带和保护外围农业用地等政策，在一定程度上抑制了城市人口向郊区城镇迁移，郊区的分散或蔓延受到有力地遏制，在很大程度上仍保持了对城市中心的依附关系，分散化、多中心化的程度远不如美国，总体上保持了紧凑型的城市空间形态。
战后欧洲城市紧凑型的发展模式，使各国城市核心地区保持了繁荣，但其郊区及农村地区的发展受到一定抑制。城市与外围地区分工仍然明显，郊区工业园区发展迅速，但整个外围地区农业附庸地位依然保存，城市与郊区、城市乡村仍存在着相当明显的界线。欧洲国家的紧凑型城市化模式有效地节约了土地等资源。在长期耕地不足的前提下，战后欧洲国家实现了粮食基本自给的目标，在农业方面获得了巨大的成功；合理的交通政策及交通工具的选择，减少了居民对小汽车的依赖，极大地节约了石油等资源，人均石油消耗仅为美国的1/4。
本文摘自《中国城市镇化：前景、战略与政策》