1.2 旅游区规划概述

1.2.1 旅游区规划的概念

旅游区规划（tourism area plan）是指为了保护、开发、利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。

1.2.2 旅游区规划的发展历史

1．国外旅游规划的发展历史

国外旅游规划历史较长，理论与实践都比较成熟，针对不同时期的技术进步程度，可以将其分为以下四个阶段：

（1）初始阶段（20世纪30年代～20世纪70年代）。20世纪30年代，英国、法国、爱尔兰等国家启动了最初的旅游规划，当时的旅游规划只是为一些旅游项目或旅游接待设施提供基础性的市场评估和场地设计，例如为旅游饭店或旅馆选址等。从严格意义上讲，此时出现的旅游规划还不能称为真正意义上的旅游规划。

1959年，美国夏威夷州的旅游规划已经比较规范，因此，被一致公认为是现代旅游规划编制的起始标志。在当时旅游规划的研究领域，主要的代表人物有加拿大的地理学家罗奥艾·沃尔夫。随着现代意义上的旅游规划的产生，20世纪60年代，法国、英国也相继出现了正式的旅游规划。在20世纪60年代中期到70年代初的几年里，世界旅游业发展较为迅速，因此，对于旅游地开发的需求也逐步加大。在强大的市场需求的推动下，旅游规划在全球得到了广泛地发展，从最初的欧洲逐渐发展到北美的加拿大，然后进一步向亚洲和非洲国家扩展。

（2）过渡阶段（20世纪70年代～20世纪80年代）。进入20世纪70年代，旅游业的继续发展使旅游规划研究得到了进一步加强，出现了对旅游规划进行系统性总结的各种著作。如世界旅游组织（WTO）为发展中国家旅游发展规划的编制提供指导的《综合规划》（Integrated Planning），并在综合调查了118个国家和地区旅游管理机构和旅游规划成果的基础上，出版了《旅游开发规划明细录》（Inventory of Tourism Development Plans）。1979年，世界旅游组织在全球范围内进行旅游规划调查，并形成了第一份全球在制定旅游开发方面的经验报告。报告指出：只有55.5%的规划被实施，规划的制定和实施之间存在脱节，制定旅游规划与使用的各种方法之间差别很大，规划对成本收益方面考虑多，而社会因素涉及的少，地区级规划要比区域级、国家级、世界级更有效和普遍。此外，1979年冈恩（Gunn）也出版了他早期旅游规划思想体系的总结著作《旅游规划》。

（3）快速发展阶段（20世纪80年代～20世纪90年代）。20世纪80年代是旅游规划研究的发展时期。1985年，墨菲（Murphy）出版了《旅游：社区方法》；1986年盖茨（Getz）发表了《理论与实践相结合的旅游规划模型》；1988年，冈恩（Gunn）出版了《旅游规划》第二版；1989年皮尔斯（Douglas Pearce）出版了《旅游开发》。这些学者都阐明了自己对旅游规划与开发的认识，提出了一些新的分析方法和规划手段，同时，在这一阶段其他学术领域的研究成果也为旅游界所吸收应用。著名的“门槛理论”和“旅游地生命周期理论”就是典型的例子。

（4）深入发展阶段（20世纪90年代至今）。旅游规划与开发在经历60多年的发展后，理论和实践的经验已经比较丰富了，可是旅游规划标准程序框架的建立则一直到20世纪90年代才完成。20世纪90年代初，美国著名旅游规划学家爱德华·因斯凯普（Edward Inskeep）为旅游规划的标准程序框架建立做出了巨大贡献，其两本代表作《旅游规划：一种集成的和可持续的方法》（Tourism Planning：A Integrated and Sustainable Approach）是面向旅游规划师的理论和技术指导著作。同期世界旅游组织也出版了《可持续旅游开发：地方规划师指南》（Sustainable Tourism Development：Guide for Local Planners）及《旅游度假区的综合模式》（An Integrated Approach for Resort Development）等。这些著作的出现使旅游规划的内容、方法和程序日渐成熟。

这一时期，在全球可持续发展理论比较成熟的前提下，旅游业可持续发展以及旅游业环境、生态关系的研究也是旅游规划时重点考虑的一个方面，同时，生态旅游规划成为新的规划方向。1955年4月27～28日，在西班牙加那利群岛兰沙罗特岛，联合国教科文组织、环境计划署和世界旅游组织共同召开了由75个国家和地区600余名代表出席的“可持续旅游发展世界会议”，会议通过了《可持续旅游发展宪章》（Charter for Sustainable Tourism）和《可持续发展计划》（The Plan of Action for Sustainable Tourism Development），正式确立了可持续发展的思想方法在旅游资源保护、开发和规划中的地位，并明确规定了旅游规划中要执行的行动。此外，旅游市场对于旅游规划与开发的重要性也引起了旅游规划编制者的注意，如亚太旅游协会（PATA）高级副总裁罗杰· 格里芬（Roger Griffin）提出的“创造市场营销与旅游规划的统一”。

2．国内旅游规划的发展历史

我国的旅游规划理论和实践的发展历史与西方国家相比较短，但是发展速度却非常快，与我国的旅游业的发展同步进行。总体看来，旅游规划工作走了一条曲折的道路，大致可以分为以下四个阶段：

（1）起步阶段（20世纪70年代中后期～20世纪80年代中期）。我国的旅游规划最初是由国家建设规划部门、林业部门等机构的人员负责制定的。20世纪70年代，国家建设规划部门开始对城市、景区加以规划，出现了很多风景旅游城市规划、旅游风景名胜区规划等，林业部门也对其管辖的林区进行森林公园规划和开发。这些早期编制的规划，不是由专业的旅游规划专家完成的，编制内容有些偏颇，侧重于某一方面，因此，对于旅游业发展的指导意义不大。严格来说，这一阶段的旅游规划，仍然属于建设规划的范畴，但是，不论其规划质量如何，这些规划仍然是我国旅游规划早期工作迈出的可贵一步，因此，可以看做是我国旅游规划的起步阶段。

（2）积累阶段（20世纪80年代中期）。我国旅游规划与开发的交流与发展是从我国的旅游地理学者对旅游资源及其开发规划进行研究时开始的。中国旅游地理学的系统化研究是以中国科学院地理科学研究所组建旅游地理学科组为标志，从此以后，在中国的旅游规划与开发的发展中，涌现了一批专门从事旅游开发规划的科研机构和专家学者，他们凭借在旅游地理学上的优势，将地理学的区域性、综合性和实践性与旅游开发与规划结合起来，并积极参与国内旅游开发规划的实践。如郭来喜1983年在全国保护长城工作会议上提出了“保护长城、研究长城”的口号，首次提倡国内外集资修复长城的代表区段，发展旅游业。1985年，郭来喜主持完成的“河北昌黎黄金海岸开发”是一个获得巨大成功的旅游地开发范例，使得一片荒凉的沙碱地成为了新兴的旅游热点，取得了可喜的经济、社会和生态效益。

此外，比较有代表性的还有杨冠雄等人于1986年完成的“厦门旅游总体规划”、郭康等人1985年完成的“秦皇岛老龄旅游资源的开发战略”，北京大学陈传康等人1986年完成的“广东省陆丰县的海滨旅游资源开发层次结构”以及1987年完成的“丹霞山风景名胜的旅游开发规划”等（保继刚，1990）。这些工作所取得的成绩和经验都对日后中国旅游规划的发展产生了深厚的影响，可以将这些时间内的试探性、摸索性的旅游规划工作视为我国旅游规划与开发的经验积累过渡。

（3）发展阶段（20世纪80年代中后期～20世纪末）。1986年，我国政府将旅游业确立为正式的产业，从此中国的旅游业进入了一个加速发展的阶段。旅游业的快速发展对旅游规划提出了更高的要求，在规划内容上开始注重对旅游客源市场的分析，并对旅游业及其相关的经济部门进行系统化的规划，旅游规划的成果开始逐渐增多，旅游规划的编制机构也开始显示出多元化的倾向。

1993年，中科院地理所与国家旅游局资源开发司合作，制定了《中国旅游资源普查规范（试行稿）》，为编制旅游规划提供了科学的依据。1998年，在全国旅游工作会议上，旅游产业被确定为应积极培育的国民经济新的增长点。1999年，中央经济工作会议决定将旅游业作为国民经济新兴的经济增长点来培育，使得旅游业在国内的发展迅速升温。旅游业的快速发展引发了对旅游业发展进行规划的井喷式需求，于是全国出现了各地争相编制旅游发展规划的热潮。旅游规划编制组的成员不再是单一的旅游学专家，而是吸纳了经济学、社会学、生态学、人类学、心理学等学科的专家学者。

但是，这一阶段的旅游规划也存在一些问题：许多规划在编制内容上千篇一律、粗制滥造，趋向形式化；某些地方政府为了申请相关的项目经费，不重视规划质量，重复编制现象较为严重；规划的实施无人问津；旅游业的关联行业都开始涉足旅游规划领域，试图从中分得一杯羹，旅游规划主体出现鱼龙混杂的局面。

（4）提升阶段（21世纪初至今）。进入21世纪以后，旅游规划的理论发展日趋成熟，市场也逐步规范，一些国外的先进理论被应用到规划中，如系统论、控制论、行为论、企业形象识别系统（CIS）等，一些新兴的技术手段如地理信息系统（GIS）等提升了旅游规划的技术含量，同时，旅游规划逐步走向有序与规范。2003年2月24日，国家质量监督检验检疫总局发布了《旅游规划通则》（General Specification for Tourism Planning），进一步规范了旅游规划编制工作，为提高我国旅游规划工作的总体水平提供了依据。

这一时期，我国的旅游规划工作开始注意与国际接轨，不少省份在编制旅游规划时聘请了国外著名的规划公司和国家组织，如四川省、云南省、山东省和海南省委托世界旅游组织为其编制旅游业发展总体规划。国外旅游规划公司进入我国旅游规划市场，一方面为我国旅游规划界引入了竞争机制，另一方面又给我们提供了近距离学习国际旅游规划理论和方法的机会，对国内旅游规划编制水平的提高有一定的帮助。

1.2.3 旅游区规划的层次

按规划层次可将旅游区规划划分为总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。

1．旅游区总体规划

（1）总体规划的内涵和任务。旅游区在开发、建设之前，原则上应当编制总体规划，小型旅游区可直接编制控制性详细规划。旅游区总体规划的期限一般为10～20年，同时可根据需要对旅游区的远景发展做出轮廓性的规划安排。对于旅游区近期的发展布局和主要建设项目，也应做出近期规划，期限一般为3～5年。旅游区总体规划的任务，是分析旅游区客源市场，确定旅游区的主题形象，划定旅游区的用地范围及空间布局，安排旅游区基础设施建设内容，提出开发措施。

（2）旅游区总体规划内容：①对旅游区的客源市场的需求总量、地域结构、消费结构等进行全面分析与预测；②界定旅游区范围，进行现状调查和分析，对旅游资源进行科学评价；③确定旅游区的性质和主题形象；④确定规划旅游区的功能分区和土地利用，提出规划期内的旅游容量；⑤规划旅游区的对外交通系统的布局和主要交通设施的规模、位置；⑥规划旅游区内部的其他道路系统的走向、断面和交叉形式；⑦规划旅游区的景观系统和绿地系统的总体布局；⑧规划旅游区其他基础设施、服务设施和附属设施的总体布局；⑨规划旅游区的防灾系统和安全系统的总体布局；⑩研究并确定旅游区资源的保护范围和保护措施；?规划旅游区的环境卫生系统布局，提出防止和治理污染的措施；?提出旅游区近期建设规划，进行重点项目策划；?提出总体规划的实施步骤、措施和方法，以及规划、建设、运营中的管理意见；?对旅游区开发建设进行总体投资分析。

（3）旅游区总体规划的成果要求：①规划文本；②图件，包括旅游区区位图、综合现状图、旅游市场分析图、旅游资源评价图、总体规划图、道路交通规划图、近期建设规划图、功能分区图等其他专业规划图等，图纸比例可根据功能需要与可能确定；③附件，包括规划说明和其他基础资料等。

2．旅游区控制性详细规划

（1）编制的目的和任务。在旅游区总体规划的指导下，为了近期建设的需要，可编制旅游区控制性详细规划。旅游区控制性详细规划的任务是，以总体规划为依据，详细规定区内建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，为区内一切开发建设活动提供指导。

（2）旅游区控制性详细规划的主要内容：①详细划定所规划范围内各类不同性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；②规划不同地块，规定建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，并根据各类用地的性质增加其他必要的控制指标；③规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线、建筑间距；④提出对各地块的建筑体量、尺度、色彩、风格等要求；⑤确定各级道路的红线位置、控制点座标和标高。

（3）旅游区控制性详细规划的成果要求：①规划文本；②图件，包括旅游区综合现状图，各地块的控制性详细规划图，各项工程管线规划图等，图纸比例一般为1/1 000～1/2 000；③附件，包括规划说明及基础资料。

3．旅游区修建性详细规划

（1）编制的目的和任务。对于旅游区当前要建设的规划用地，应编制修建性详细规划。旅游区修建性详细规划的任务是，在总体规划或控制性详细规划的基础上进一步深化和细化，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。

（2）旅游区修建性详细规划的主要内容：①综合现状与建设条件分析；②用土布局；③景观系统规划设计；④道路交通系统规划设计；⑤绿地系统规划设计；⑥旅游服务设施及附属设施系统规划设计；⑦管线系统规划设计；⑧竖向规划设计；⑨环境保护和环境卫生系统规划设计。

（3）旅游区修建性详细规划的成果要求：①规划设计说明书；②图件，包括综合现状图、修建性详细规划总图、道路及绿地系统规划设计图、工程管网综合规划设计图、竖向规划设计图、鸟瞰或透视等效果图等，图纸比例一般为1/500～1/2 000。

旅游区可根据实际需要，编制项目开发规划、旅游线路规划和旅游地建设规划、旅游营销规划、旅游区保护规划等功能性专项规划。