一、中国电子政务整体架构的演进

中国政府自20 世纪90 年代初开始大规模开展政府信息化建设，各级政府、各部门针对自身需求开发了大量应用系统，特别是一些国家重点建设项目陆续应用，在市场监管和社会管理方面发挥了巨大作用。但是，由于缺乏系统的统筹设计，重复建设、信息孤岛、技术障碍也比较常见，给后来要实现更大范围、更高层次的整合应用增加了困难。1993 年年底，“三金工程”的启动成为一个分水岭，中央政府对政务信息化开始了系统思考、整体谋划，开始关注功能、效率和体制机制等管理问题。2001 年年底，新组建的国家信息化领导小组召开第一次会议，明确了“政府先行，带动国民经济和社会信息化”，强调政府信息化要从中央政府抓起。2002 年8 月5 日，中办、国办联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17 号，以下简称“17 号文”），标志着中国电子政务建设进入了全方位、系统化推进阶段，此后电子政务领域相关的规划设计、项目实施、政策法规标准乃至体制机制变革无不受到这个文件的重要影响。

17 号文提出了中国电子政务整体框架的基本内容，就是人们常说的“一站、两网、四库、十二金”。“一站”是指整合应用的政府综合门户网站，“两网”是指组成统一的电子政务网络的政务内网和政务外网，“四库”是指代表国家基础政务信息资源的人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库等四个基础数据库，“十二金”则是代表国家需要建设和完善的重点业务系统，具体包括“办公业务资源系统、金关、金税、金融监管（含金卡）、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水”。这个框架是对我国自20 世纪90 年代初以来的电子政务实践诸多经验教训的归纳总结、继承和发展，分别从推进公共服务、统一电子政务网络、开发政务信息资源、建设重点政务业务系统四个方面提出了明确意见，有效支撑了近10年来电子政务的全面发展。

在17 号文件发布以后的几年时间里，中办、国办及有关部门又下发了一系列涉及中国电子政务整体架构的文件（见表2-1）。其中，代表性的文件有五个：一是2006 年国家信息化领导小组下发的《国家电子政务总体框架》（国信[2006]2 号），二是2006 年中办、国办联发的《2006—2020 年国家信息化发展战略》（中办发[2006]11 号），三是2008 年国家发展改革委员会发布的《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》，四是2011 年工业和信息化部发布的《国家电子政务“十二五”规划》（工信部规[2011]567 号），五是2012 年国家发展改革委员会下发的《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（发改高技[2012]1202号）。

表2-1 相关文件对国家电子政务整体架构的描述

续表

《国家电子政务总体框架》（国信[2006]2 号）是继17 号文后系统提出总体框架的第一个文件。《总体框架》将电子政务的政治与社会功能、工程技术路线、管理要素有机结合，明确了电子政务建设重点是应用与服务，目标是提高电子政务支撑政府、服务社会的能力。《总体框架》分服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制五个部分。文件强调推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。《总体框架》在17号文件基础上，进一步阐明了国家电子政务发展的基本架构，强调以服务为中心，引入了面向对象全生命周期的管理和服务的电子政务建设理念，明确了服务和应用系统的关系，其目的在于强调需求主导，转变重建设、轻应用的发展方式。

《2006—2020年国家信息化发展战略》进一步明确了电子政务的指导精神、战略定位、建设思路和工作重点。对电子政务框架描述更多侧重于业务和系统建设层面，《战略》中第一次围绕“改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控”四大政府职能来提出建设途径、重点领域。《战略》在信息资源层面要求“规范采集和应用”、“建立目录体系”、推动“信息公开”；在网络建设层面要求“整合电子政务网络”，建设信息资源交换体系；在体制机制层面要求“建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制”。

《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》除了细化之前文件提出的电子政务整体架构的网络、信息资源和业务系统等基本内容外，重点论述了电子政务体制建设和革新的方向、目标和要求。《规划》提出的完善体制机制举措对于完善电子政务建设管理很有针对性，包括：①要强化政府投资管理，“加强政府信息化投入的审计、监督和绩效评估，建立和完善信息化工程建设问责制，形成规范的电子政务工程预算、建设、运行、维护和管理制度”；②要建立中央、地方以及各部门之间规范协调的电子政务管理机制；③要统筹网络基础设施建设，“推动内容管理与网络管理的分离”等。

《国家电子政务“十二五”规划》（工信部规[2011]567号）作为“十二五”期间推动国家电子政务发展的指导性文件，根据技术演进和应用发展趋势，更加强调顶层设计，并根据云模式对电子政务发展可能产生的影响，形成了对整体架构的一些突破，提出了一些具有创新性的内容：①在若干方面提出了量化的发展目标，对框架建设的指导作用更加具体；②强调要“全面推进电子政务顶层设计”，以此为牵引来完善体制机制，提高综合协调能力；③在应用服务层面，强调协同、纵向与横向的整合，要求“条块结合统筹”，加强“县级和基层”服务；④在应用层面突出了两大创新点，即“加强保障和改善民生”、“加强和创新社会管理”；⑤在政务信息资源建设部分首次提出要推动“社会化利用”；⑥注意到信息技术的重大变革对电子政务建设环境和实现方式带来的深刻改变，提出建设完善基于云计算的电子政务公共平台，《规划》首次提出电子政务发展要向云计算模式迁移。该《规划》在一定程度上反映了电子政务框架的侧重点已经从网络等基础设施建设、业务系统构建向整合协同的方向转移。

《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（发改高技[2012]1202号）是“十二五”期间安排国家投资建设重大政务信息化工程的重要依据。《规划》要求政府信息化全面支撑政务部门重点工作，并落实到了项目实施的操作层面，体现出注重电子政务发展的前瞻性和可持续性。同时，《规划》对整体架构的内容有创新和延伸，较好地突破了以往建设任务划分上条块分割的传统，所有重点业务建设都是综合性的，需要集成整合各部门已有系统功能和信息资源，整体上灌注了顶层设计的理念。《规划》对整体框架的发展包括以下一些方面：①网络层面对内网和外网建设目标和内容更加明确，可操作性很强；②信息资源建设部分在原四库基础上增加了“文化信息资源库”，是一个重要的补充；③信息安全保障部分，专门提出针对重要信息系统的安全措施；④应用服务部分有重要进展和创新，提出了整合各部门已经系统的相关功能，形成包括“全民健康保障信息化工程”、“全民住房保障信息化工程”等15 项信息化一体工程。值得注意的是，国务院在批复文件《关于“十二五”国家政务信息化工程建设规划的批复》（国函[2012]36号）中，再次强调了《规划》中提出的建设原则和“十二五”期末建设目标。

简要回顾过去10 年，中国电子政务的整体架构在建设和实践中不断丰富和完善，取得了明显进步。一是电子政务体系整体框架设计从重硬轻软、重建设轻应用向重视业务系统应用和信息资源开发利用转变，目前已经开始将系统建设与政府管理创新相结合；二是电子政务业务系统从孤立应用、单系统应用向综合性应用变化，越来越注重共享和协同；三是对网络和信息安全的要求越来越具体，安全问题从整体原则性要求深入到对重点系统的具体要求；四是整体架构与具体的电子政务项目、工程技术建设联系越来越密切，可操作性越来越强。当然，整体架构的设计和落实还存在一些不足。比如，整体架构对电子政务以人为本的宗旨贯彻得不够，对面向公共服务和改善民生的综合性系统重视不够；整体架构在根本上依然是宏观指导性的；一些老大难问题并未通过架构设计和相关规划加以解决，包括建设中条块分割、各自为政的问题（例如，在国务院办公厅组织的有关调研中，38 个部委就建有80 个专网），应用中信息共享和业务协同的程度难以提高的问题（专网实现横向交互的比例不到0.1%）。