新形势下政府融资平台模式创新研究

国家开发银行宁夏分行　田志　董浩然　张鹏举

当前，中央政府加大了政府融资平台清理整顿力度，这对国开行宁夏分行传统的政府类贷款模式构成了严峻挑战。但随着全国范围内土地增减挂钩制度的全面试点和推广，为银行和政府金融合作，解决政府的热点和难点问题，创新发展带来了新的机遇。

一、城乡建设用地增减挂钩项目信贷模式研究的政策背景

中央2010年1号文件指出，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，要把建设社会主义新农村和推进城镇化作为经济平稳较快发展的持久动力。随着我国生产力持续发展和生产生活方式深入调整，在很长一段时期内，大批农民必将迁居成为城镇居民，城乡一体化和小城镇建设将成为中国现阶段社会进程中一个最重大的事项。但是在农村这一财政投入少、金融服务严重缺失的领域，基础设施配套薄弱，历史欠账巨大，人民生活质量距离城市有较大差距，如何创新工作思路和融资模式，积极拓展金融业务，切实有效推进城市化建设是政府和金融机构必须思考的问题。

在未来20-30年里，城镇化进程将极大影响中国经济、社会的格局，也必然会成为中国社会经济中重要的组成部分，城镇化可持续性强，融资需求巨大，是金融业的蓝海。然而由于目前国家对“18亿亩耕地”红线的严防死守以及农村集体用地政策的严格限制，用地不足已成为当前城市建设和城乡统筹发展中的主要制约因素，为破解这一难题，国家相关部门正在积极寻找新的突破。2008年，国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，在三年试点基础上，进一步细化了试点内容，扩大了试点范围。基于此项政策，笔者设计了一种符合国家信贷政策的贷款模式，支持国家推进城镇化建设的大政方针。

城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现农民生活水平改善、耕地有效面积保持、建设用地集约利用、城乡用地布局更合理的目标。

在制度设计层面，增减挂钩政策谋求，同时为地方城市发展和相关拆迁农民带来收益，以实现城乡一体化进程中的“多赢”。其主要政策目标有以下三点：第一，有利于城乡统筹发展。通过农民得以足额补偿并妥善安置进城，可以加速实现城乡一体化，农民居住条件和生活质量持续改善。第二，土地使用性质置换收益。受城乡二元结构体制下土地制度的制约，国有土地与集体土地“同地不同权”，且由于“级差地租”存在，地方政府以较低成本置换集体土地，在建新地块中通过招标拍卖挂牌方式将国有土地使用权以市场价出售，政府由此可获得较高置换收益。第三，通过挂钩政策增加挂钩周转性用地指标，可以有效解决城市建设用地紧缺局面，并通过城市开发获得综合性社会收益。

二、土地增减挂钩项目信贷模式开发的必要性和可行性

（一）政府融资平台面临清理规范，地方项目建设面临资金困境

当前很多政府融资平台存在着管理不规范、资本金不足、过度负债和过度竞争等问题，其潜在风险已引起中央政府高度关注。2010年6月，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，通知要求，各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，规范其运行，加强其管理，对于没有稳定现金流作为还款来源的项目不得发放贷款，不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或以其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保，而是要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。

根据国务院整治地方政府融资平台的通知精神，政府融资平台管理将更加严格，政府财政补贴或者回购还款方式原则上已不被允许。这一措施，必然对国开行宁夏分行支持政府类贷款模式产生巨大影响，尤其对西部地区，其政府引导下的经济发展将面临相当大的融资压力。

（二）土地增减挂钩政策符合国家金融监管规范和土地制度

城乡一体化发展是国家的发展战略，城乡建设用地增减挂钩政策是国家解决农村土地问题的一项最新变革举措，不仅符合银行信贷政策规定，而且也符合国务院2010年19号文件精神，目前试点和推广已取得一定成效。从融资角度讲，该项目利用城乡土地价格差异，从而形成了项目自由现金流。以宁夏北部川区为例，当前城市建设用地价格是农村宅基地补偿金和复垦费之和的5-20倍，项目自身还款能力非常强，这一点符合国务院19号文件要求的“有稳定现金流还款”；另外，该增减挂钩项目符合19号文件要求的“要将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保”。一般政府类项目大多无收益或项目资产不符合法定抵押标准，在现行制度下已很难运作，而增减挂钩项目产生的资产为城市建设用地或建设用地指标，用其作为贷款抵质押品均符合规定，解决了现行条件下政府类项目信用结构无法落实的问题。

此外，通过该类项目运作，还可以达到以下目的。

第一，有利于做实地方政府融资平台公司。土地增减挂钩项目一般由当地建设主管部门实施，可以由政府赋予政府融资平台管理该类项目的职责，作为项目借款人，即使目前融资平台实力较弱，也可通过运作此类项目获得稳定可观的项目现金流，达到做实平台公司的目的，为下一步其他合作奠定基础。给予融资平台特定的新政策和新职能，让其完成政府当前一项重要的新任务，不与其他单位争夺既有利益，这样做比给融资平台注入资产或资金要容易得多；如果能同时赋予平台公司开发新庄点的职能，其发展将会更快更大。

第二，有利于增强地方财政实力。该类项目有利于地方经济社会持续发展，并提高政府的信用能力。由于此类项目收益较高，可有力充实地方财政收入，地方财政用此类项目的收益去完成公益项目的建设和前期贷款的还款，也可密切双方的合作关系。

三、增减挂钩项目市场预测及开展情况

增减挂钩工作需要地方政府先期投入一定的资金用于安置区建设和拆旧区复垦，以达到国土部门的验收标准，才能获得增减周转性建设用地指标。从实践来看，目前试点工作所需资金全部为政府财政投入，因此，地方政府存在着相当程度的财政和融资压力，项目启动资金和后续建设资金需求较大。

（一）全国市场需求预测

我国正处在城乡一体化加速发展和小城镇建设升温的重要时期。当前农村住房改造项目主要涉及宅基地平整和安置住房建设两项内容，经初步测算，全国可整理农村土地约487万亩至528万亩，项目总体融资空间合计在4.2万亿-5.6万亿之间。此外，农村住房改造建设完成后，后续基础设施配套、农业规模化经营、周边产业园区工业项目发展、新市镇内二三产业发展所带来的融资空间巨大。

（二）宁夏市场需求预测

1. 长期需求预测。此项政策是一项长期政策，每年国家都对地方有城市化率提高和农村庄点整治任务，具有20年以上的可持续性。

（1）按照每年挂钩土地10000亩计算（2009年指标为7500亩）的宁夏平均水平预测，挂钩1亩土地拆迁补偿费约5万元，复垦费0.5万到1万元，具体要视项目所在区域和项目集约情况确定，政府需财政投入5.5亿—6亿元；集中建设庄点视建设标准有一定差异，以较成熟的塞上农民新居单元楼模式，平均造价每平方米1300元左右（已含配套费），若每年按搬迁农户25000户，挂钩10000亩，户均4分地，每户100平方米标准安置计算，则年总投资约32.5亿元。项目总资金需求约为38亿元，融资需求按70％计算约为26.6亿元。

（2）按照城市化进程年提高1.5％计算，到2030年宁夏城市化率达到76％，每年宁夏约有9万农民离开农村，约2.25万—2.5万户，加上集中居住庄点建设，每年2万户农民集中搬迁进入新庄点，共计4.25万户以上农民原宅基地可复垦。以每户4分地计算，每年可规划增减土地1.7万亩，投资总额约64.6亿元，融资需求45亿元以上。

2. 2010年实际需求。2009年国家下达宁夏挂钩土地指标7500亩，基本在2010年实施，目前开展工作、进入实施阶段的主要有惠农区（2600亩）、平罗县（1308.5）、金凤区（2451.45亩）、利通区（680亩），已批复挂钩土地总量7039.95亩。

项目补贴及复垦费约3.75亿元；惠农、平罗、金凤区、利通区共规划建设农民新居约110万平方米以上，建设费用14.3亿元，总投资18亿元，融资需求12亿元以上。以现场调研的惠农区红果子塞上新居工程为例，其小区建设总面积10万平方米，可以安置农民1000户，总投资1.3亿元，其中政府配套建设费用约4500万元，加上旧地复垦费等财政支出，该项目区地方政府总共需投入约5500万－6000万元。

（三）目前此类项目开展情况

当前，国开行宁夏分行系统已有一些分行率先实现了该领域的金融合作。浙江嘉兴城乡一体化“两分两换”项目和江苏太仓市两个村庄的拆迁安置和农民安置房建设项目已于2010年正式实施，取得了良好效果。2010年中国农业银行山东分行也表示对省内该类项目提供资金和项目贷款融资服务。整体而言，由于农村金融的长期缺失，信用建设还在初级阶段，该业务领域当前尚未引起大多数金融机构关注。

四、土地增减挂钩项目的信贷模式研究

由上述分析可知，土地增减挂钩项目具有充足的现金流，符合国家规定的贷款项目标准，该类贷款模式实际上着重研究的是借款人和信用结构的创新，其他均遵照政府类贷款现行制度执行。

（一）借款人选择

1. 融资平台公司。对于融资平台公司实力较强的市县，可以建议政府将村庄集中整治项目职能划归平台公司，以其作为借款人；或者作为融资平台改造主要内容，将该项目作为可持续经营资产充入。

2. 以其现有管理部门（如建设局下属房产开发公司等）作为借款人，专业推进此类项目开展。

（二）信用结构设计

创新信用结构，需考虑两种形式，一是将经过整理后获得的城市建设用地抵押，这是一种常规抵押品，符合监管要求，主要是信贷管理过程相对复杂，存在抵质押物年度评估麻烦、可能要经常变更的问题；二是将整理后的土地收益权或应收账款作为质押，其操作简单，但存在监管难度大的问题。

五、土地增减挂钩政策实施中的社会风险因素分析

（一）当前增减挂钩项目实践领域出现的问题分析

地方政府在执行土地增加挂钩政策时，由于在政策理解能力、项目规划和实施能力、土地利益分配、项目所在地外部环境和条件等方面存在诸多差异，因此不同项目的实施效果和社会效益也不尽相同。据媒体报道，有部分地方政府在推行增减挂钩试点项目时，存在着急功近利、暴力拆迁、安置点民生条件恶化等现象，出现了“被拆迁”、“被上楼”等现象。由此可见，土地增加挂钩政策虽然是城市化进程中一条有力的政策工具和便捷路径，但它同样是一把双刃剑，地方政府如果盲目城市扩张，忽视民生本位、控制不住自身土地谋利冲动，再好的政策初衷也会导致负面结果，并留下诸多社会隐患。

城乡建设用地增减挂钩制度的出台有特定的时代背景，当前增减挂钩项目中出现的一些负面问题，究其原因就在于地方政府行政行为与中央政策精神相背离，并对该政策进行了错误解读和错误运用，但这并不是政策本身的错误，而是源于地方政府缺少足够监督和约束下的粗放式发展，以及缺少公平的利益分配机制。

（二）未来土地增减挂钩政策的走向和趋势

从现实的角度讲，国家出台和推动土地增减挂钩制度，根本原因在于各地政府需要通过合规、有效的方式解决中国城市化进程的城市建设空间拓展问题。2010年11月10日，国务院召开常务会议，对农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作进行及时总结和部署，并作出进一步规范。

当前，国土资源部等政府部门并没有中止增减挂钩政策的意向，各地第三批试点实施方案也在紧张编制和上报中。未来几年，根据现有趋势预测，土地增减挂钩政策将会进一步规范而不是停止。而规范的核心内容，根据现有信息分析，笔者认为将主要包括六个方面：第一，鼓励和支持各地政府更充分利用城市现有存量土地，走城市集约发展而非低水平扩张之路；第二，更加尊重农民的利益主体地位，农村土地和安置住房产权更加明晰；第三，推动增减挂钩制度的法制化建设，通过制度设计对地方政府公共决策和行政行为更有效制约；第四，以解决迁居农民生产、生活和就业问题为前提，建立和逐步完善新型农村保障制度；第五，增加拆迁农民和政府的交流和互动，建立上层机构土地增减挂钩的监察和奖惩机制；第六，相关增减挂钩项目将更倚重外部的投融资、区域规划、社区设计及项目建设等方面的专业机构力量，从而提高项目的规范性和科学性。

（三）通过科学规划引导增减挂钩工作有序开展

通过对上述增减挂钩制度负面问题及未来发展趋势的分析，说明在此领域科学规划的重要性。可以用信贷来引导地方政府更深入系统地理解土地增加挂钩制度，并通过科学性和前瞻性的规划，使增减挂钩制度更大程度地发挥劳动力、土地、市场等诸多方面的资源潜力，在农民受益、地方发展、银行有收益，三者共赢的前提下寻找金融合作的结合点。