第二节　江楚会奏的变法方案

一　江楚会奏的酝酿与出台

督办政务处设立不几天，4月25日，山东巡抚袁世凯率先打破僵局，在所上奏折中提出了自己关于新政改革的具体建议。随后，闽浙总督许应骙、浙江巡抚余联沅、两广总督陶模、署理云贵总督丁振铎、安徽巡抚王之春、江西巡抚李兴锐、湖南巡抚俞廉三等各省督抚纷纷上奏，各自发表了自己的改革意见。

当时，在地方督抚中声望最高的是两江总督刘坤一和湖广总督张之洞，他们本来打算与各省督抚联衔会奏，后来因为朝廷一再要求“各抒己见”，而他们两人又是督抚中仅有的两位督办政务处的“参预”大臣，“谕旨外省仅派两人，自未便再联各省”，因而刘、张商议江、鄂两处联衔会奏。

张之洞建议各自先拟一稿，再互相参照商议。此说得到刘坤一的赞同。折稿起草的大概情形是，刘坤一邀请张謇、沈曾植、汤寿潜各拟一稿，然后寄给张之洞，由张之洞结合自己的幕僚郑孝胥、梁鼎芬、黄绍箕等人的意见拟出初稿，再互相商议定稿。从这个过程来看，张之洞充当了主稿者的角色。事实上，就刘坤一与张之洞的个人情况而言，除了资望稍老以外，行伍出身的刘坤一无论学识素养还是思想水平，都实在无法与张之洞相比。对此，刘坤一还是有一些自知之明，他在致王之春的电报中称：“兄年衰多病，近益委顿不堪，一切因应事宜，多系香帅主政。”这并非过谦之辞。在起草的过程中，尽管早已过期，而朝廷又再次谕旨催促速奏，但张之洞并不急于下笔；他在努力观察各处的动静，并试图把握上面的意图，以便作出恰当的抉择。一方面，张之洞加紧与各省督抚联系，他希望各处互通声气，保持大体一致的论调；另一方面，他还通过耳目探听西安的消息，窥测内意。与此同时，张之洞随时与刘坤一商量，并特地邀请为刘坤一拟稿的张謇和沈曾植到武汉面谈，商复新政谕旨。正是在吸取多方面意见并与刘坤一不断商议的基础上，张之洞主持完成了江楚复奏变法初稿的起草工作。有记载说：“公荟萃众说，断以己意，日撰一条，月余始就。”可见张之洞主稿之功不可没。当张之洞将校定缮录好的变法折稿派专人送呈刘坤一时，刘坤一只是提出了一些细节性的修改意见。他致电张之洞大加赞许：“明公文章经济，广大精微，凡古今之得失，与中外之异同，互证参稽，折衷至当。竭两月之力，成此一代典章，崇论宏议之中，犹复字斟句酌，贤劳独任，感佩难名！”认为张之洞所拟变法三折“莫不中时弊而切时宜”。

张之洞与刘坤一商议的会奏变法折稿修改定稿之时，离朝廷催促迅速上奏的谕旨发布又过去了近三个月之久，复奏之事已刻不容缓。结果，张、刘商定，三折由刘坤一领衔于7月12、19、20日在两江总督署南京拜发，此即著名的《江楚会奏变法三折》。

二　江楚会奏的变法方案

《江楚会奏变法三折》其实包括三折一片，即《变通政治人才为先遵旨筹议折》《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》及《请专筹巨款举行要政片》。这三折一片的内容密切相关，构成了一套系统的变革方案。

第一折关于教育改革，以“兴学育才”为变革政治的先决条件。此折提出四项措施，涉及以下三方面内容：（一）建立近代学校教育体制。在学堂体系方面，参照西方各国学校之法，主要是仿照日本的办法，建立一套新学制：州县设小学校及高等小学校，府设中学校，省城设高等学校，京师设大学校。为了吸引学生入学，促进新式学堂顺利发展，规定各级学校毕业生给予相应的科举出身：高等小学毕业为附生，中学毕业为廪生，高等学校毕业为举人，大学毕业为进士。在课程设置方面，除了强调经学一门外，其余则是大量的西学科目，表明新式学堂将转向近代教育。（二）变革科举制度。科举制度是传统士人的进身之途，但不能与近代教育相适应，更不能培养近代人才，因此，科举“改章”势在必行。此折对文科和武科采取不同的改革方法。一是酌改文科，即通过改变考试的内容和减少中式的名额逐步废除文科科考。奏折虽然标榜科举改章“以讲求有用之学、永远不废经书为宗旨”，但是考试内容有了重大改变，在增加了大量的西学知识的同时，原来占主导地位的经书的重要性则相应地大大下降。同时，科举中式的名额也将逐渐减少，而相应地增加学堂出身的名额，其最终目的是用近代学校教育取代科举制度。二是停罢武科。因为通过武科考试选取的人才，不但不能适应近代军事的需要，甚至都是些对国家无益而有害的人；近代军事人才必须由近代军事学校来培养，武科实在再没有存在的必要了。所以，武科考试应立即废除。（三）奖劝游学。新式学堂固然是培养近代人才的基本渠道，但要大量开设学堂确实存在困难，不但经费紧张，更重要的是师资缺乏。要解决国内办学的师资问题和尽快培养更多的新式人才，“惟有赴外国游学一法”。因此，要鼓励留学，尤其要鼓励自费留学，对有真才实学的留学生应给予相应的进士、举人、贡生的出身。教育改革的这三方面内容是相互关联的，“盖非育才不能图存，非兴学不能育才，非变通文武两科不能兴学，非游学不能助兴学之所不足”。可见，教育改革的根本目的在于培养新政所需要的近代人才。

第二折关于政治改革，以整顿中法为“治之具”，主张通过统治方法的调整为改革提供一个稳定的社会环境和制度保证。整顿中法的十二条大致包含五方面的内容：（一）改善用人行政政策。就用人而言，要不计“资格”，重用有真才实学的“英俊”之才。主张变通吏部的选官制度。州县地方官的补选，应先分发到省试用，以便根据其实际才能补缺，而不再依据资历。就行政来说，长期以来行政运作过程中的繁文缛节，使人浮于事，行政效率极为低下。为了提高行政效率，必须省虚文，省题本，宽例处，“如此则臣下之于朝廷，僚属之于上官，可以进实言办实事矣”。（二）清除吏治腐败。具体措施是停捐纳，去胥吏，去差役和课官重禄。捐纳是一种公开的钱权交易，靠捐纳做官者自然以大肆贪污勒索作为补偿，因而捐纳“有害吏治，有妨正途”，必须“即行永远停罢，以作士气而清治源”。胥吏和差役是各衙门具体办事的人，实际上都是些害人的蛀虫。处理的办法是：将胥吏“一律裁汰，改用委员”，以“永除要官朘民之弊”；用警察取代差役，“则差役之害可以永远革除”。与此同时，在京城设仕学院，外省设教吏馆，以培养各级官吏的实际政治才能。并主张“重禄以养其廉”，即用高薪养廉的办法，防止官吏贪污腐化，以维持政治的正常运作。（三）改良司法。参照西方的司法制度，提出九条改革措施：一禁讼累，二省文法，三省刑责，四重众证，五修监羁，六教工艺，七恤相验，八改罚锾，九派专官。前四条关于诉讼程序问题，主张在办案中严禁勒索讼费。为杜绝此弊，必须裁去吏役。认为对于承办命案、盗案过期不能结案者处分不能太严。反对刑讯逼供。仿照外国的“案以证定”的判案方法，定案凭证人证词及其他证据，不以罪犯口供为唯一依据，以便免除严刑逼供，减少冤假错案的发生。后五条关于罪犯管理问题，主张改造监狱，改善罪犯的生活环境；同时，教给罪犯以生计，以达到真正改造罪犯的目的。除盗案等恶性犯罪外，一些情节较轻的犯罪可以交纳罚金赎罪，罚金一般用做修理监狱经费。另外，派专官经常稽察监狱，对所属监狱的管理状况进行检查和监督。（四）革除弊政。一是裁屯卫。屯卫是指因漕运而设的屯田和卫官。因当时漕运已是有名无实，屯卫已成一大弊政，故必须裁汰。二是裁绿营。绿营之无用，在晚清已为有识之士之共识，裁汰势所必然。具体办法是，每年裁1/20，用20年裁完；并用裁汰绿营省出之饷，养缉勇，设警察，以维持地方治安。（五）调整满汉关系。满汉矛盾问题，是一个极为敏感而又不容回避的现实问题。清王朝以八旗军定天下，旗人成为一个特殊的军事贵族阶层。但在晚清，虽然一般旗人已经失去先前的优势，甚至生计都难以维持，然而此时满汉矛盾却日趋激化，“排满”已成为革命的口号。此折提出“筹八旗生计”一条，建议允许旗人自谋生计，其实是在试图消除满汉民族界限，化解民族矛盾，以稳固清王朝的政治统治。

第三折关于军事与经济改革，主张通过向西方学习，以实现改革的根本目标——国家富强。采用西法的十一条可以归纳为三方面的内容：（一）军事改革。主张切实向西方学习，用西法练兵。设武备学堂培养近代军事人才，军官必须为军校毕业。该折建议设立一个如日本参谋本部之类的统管全国军队的衙门，选择一位“深于外国兵制、操法者”作为管理大臣。同时，为了配合练兵，在外洋军火禁运的情况下，必须自己设法制造新式军械。显然，军事改革的目的是要建立一支新式的近代军队，以加强国防，维护国家的和平与安全。（二）经济改革。主要在三方面着手：其一，改良农业。中国以农立国，农业是中国经济的基础。“兴农学”、“修农政”，就是要学习西方近代农业技术，以改良中国传统农业。设立农政衙门，由农政大臣专管农业改良事务。具体措施是劝农学，劝官绅，导乡愚，垦荒缓赋税。其二，发展工业。认为西方国家的富强，靠的实际上不是“以商”而是“以工”，因此中国要想富强，也就必须走发展近代工业的道路。具体措施是设工艺学堂，设劝工场，奖励良工，保护专利。其三，制订经济法规。经济的发展、经济秩序的建立，必须有相应的经济法规，尤其在外国经济势力侵略渗透的形势下，为了保护国家利权，保护民族经济的发展，制订经济法规有着更加重要的意义。矿律和路律的制订，是为了克服开矿与修路的混乱无序状态，保护国家的矿务和铁路利权；商律和交涉刑律的制订，是为了维护商业经济的正常运作和在中外互市通商的过程中保护华商资本，以及在华洋商的经济纠纷及其他交涉事件中保护华商的利益。此折建议由中国驻外使臣聘请各国著名律师，参照各国的成例，为中国编纂矿务律、铁路律、商务律、交涉刑律。这可使经济的发展按照正常的法制轨道运行。另外，与经济改革密切相关的还有一些措施如用银圆、行印花税、推行邮政和官收洋药等，既涉及到金融货币、税制、邮政的改革与创新，又对开辟财源以解决财政困难问题有着重要的意义。（三）学习西方的途径。关于如何向西方学习的问题，第一折所言建立新式学堂与派遣留学生当然是重要的途径，第三折又提出了两条：一是广派游历。游历是指出国考察，与游学（即留学）不同。本来留学是向西方学习的最好途径，但留学“费繁年久，其数不能过多”，缓难济急，游历可作救急之举。建议派王公大臣以及宗室后进、大员子弟、翰詹科道、部属各项京官分赴各国游历。并规定以后凡与外国打交道的部门官员，如总署堂官与章京、海关道员、出使大臣及随员，必须从曾经出洋之员中遴选；其他一些官员的补缺或升级也要有出洋的经历。他们希望各级政府官员走出国门，到西方各国，尤其是日本进行实地考察。这将更有利于新政的顺利开展。二是多译东西方各国书籍。译书是学习西方的另一个有效途径。译书的方法有三种：第一，令各省由官方组织译书刻书；第二，鼓励各省举、贡、生员私人译书，由官方刻印；第三，令各出使大臣访求所在国新出最精最要之书，聘请该国通人为正翻译官，由所带随员与学生协助翻译。特别强调要多译日本书，认为通过有成功经验的日本向西方学习是一条捷径。

《江楚会奏变法三折》还有一附片，即《请专筹巨款举行要政片》。文中主张为举办新政“专筹巨款”。新政的开办必然需要大量经费，但当时清政府面临着支付西方列强巨额赔款的困难，财政极为紧张。他们预料到此时提出为新政筹款的问题可能会遭到反对，因此特别说明了筹款的重要意义。他们认为，仅仅靠全国人民省吃俭用以还清赔款，并不能解决中国的根本问题；为挽救民族危亡，中国人民必须振作起来，进行新政改革，走自强之路。“节用之与自强，两义自当并行，不宜偏废。此时应省之事必须省，应办之事必须办，应用之财必须用。”显然，在他们看来，新政是“必须办”之事，为新政所筹之款也是“必须用”之财。他们的结论是：“既须筹赔偿之款，尤宜筹办自强之款。赔偿之款，所以纾目前之祸难；自强之款，所以救他日之沦胥。应请敕下政务处大臣、户部及各省督抚，于赔款外务必专筹巨款，以备举行诸要政，庶几各国刮目相待，而中国之生机不至于遽绝矣。”

《江楚会奏变法三折》涉及政治、经济、军事、文化教育等方面，是一个较为全面系统的新政改革方案。10月2日，慈禧太后发布懿旨：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法、仿行西法各条，事多可行；即当按照所陈，随时设法择要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”江楚会奏得到朝廷谕旨的批准，从此，清末新政正式进入具体实施阶段。正如时人所说：“惟是中朝宗旨，实以江鄂为南针。江鄂之言不必尽行，而江鄂奏入之后，大局未必不从兹而定。”《江楚会奏变法三折》对历时长达八个多月的关于如何变法的问题作了一个总结性的发言，使讨论终于有了一个实质性的结局。

关于《江楚会奏变法三折》的评价问题，过去有的学者因对清末新政持否定的态度，认为新政只不过是洋务运动的翻版，并无新意，因而认为《江楚会奏变法三折》也没有什么新东西，其各项措施都没有超出洋务运动的范畴。其实，洋务运动的核心内容是“师夷长技”，即学习近代西方的科学技术，尚未涉及到制度变革层面。而《江楚会奏变法三折》的措施，如科举改章与近代新学制的建立、用人行政政策的改革、司法制度的改良和经济法规的制订等，已明确指向体制本身的变革。这与洋务运动不可同日而语。

近年来，随着对清末新政的日趋肯定，一般研究者认为《江楚会奏变法三折》是新政的总纲领或总方案。其实，这个说法既有一定的道理，但又不甚确切。如果以1905年为界把清末新政分为两个阶段，那么，第一阶段的各项新政改革确实大都是以《江楚会奏变法三折》为纲领而展开的；但是，第二阶段的预备立宪则远远超出了《江楚会奏变法三折》的内容。事实上，新政从第一阶段向第二阶段发展，既是时势所迫，也是改革自身的内在需要，但对于清廷来说则多少有点无奈的意味，因为其最初打算里并没有立宪这个项目。其实，在驻日公使李盛铎关于复奏变法的奏折中已经明确地提出了立宪的主张，但“当时廷议尚无敢以宪法为言，独李能探本源”。李盛铎的探源之论在当时并没有反响，也没有得到朝廷的赞同。可见，朝廷一开始对于新政并没有一定的主见，使改革的进程显现出极大的盲目性，以至于所谓的立宪迟迟不能切实施行，终于难逃失败的命运。

当然，《江楚会奏变法三折》对于清末新政的意义是不容否认的。在朝廷想要变法但又不知从何下手的时候，《江楚会奏变法三折》提出了一套较为系统的变革方案，得到批准实行，使清末新政进入具体的实施阶段。可以说，《江楚会奏变法三折》推动了清末新政的开展。